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Apertura degli archivi: Nuovi documenti sulla politica estera svizzera 1991

→ direttamente al volume   Il 1° gennaio 2022 scade il periodo di protezione dei dossier della Confederazione del 1991. I documenti messi a disposizione in questa occasione fanno luce sulla controversa conclusione del trattato SEE, sulle sfide della politica estera svizzera durante lo scoppio della guerra del Golfo, sulle guerre in Jugoslavia, e sulla situazione in relazione al crollo dell'Unione Sovietica.  «L’Europa è una parte di noi stessi, e noi siamo parte di essa. Così è sempre stato. Così sarà sempre.» Il presidente Flavio Cotti si dimostrò un europeo convinto di fronte a numerosi ospiti nazionali e stranieri invitati a Sils, in Engadina, nel settembre 1991, nell’ambito del 700° anniversario della Confederazione (doc. 37, dodis.ch/57668). La staticità apodittica del suo posizionamento fu però nettamente contrastata dal dinamismo degli sviluppi della politica europea nel 1991: «Durante l’anno dell’anniversario, la questione delle future relazioni con l’Europa è apparsa più incerta, e il Consiglio federale più diviso che mai», afferma Sacha Zala, direttore del centro di ricerca Dodis, riferendosi al nuovo volume dei Documenti diplomatici svizzeri (DDS). Quest’ultimo documenta in dettaglio la politica estera svizzera nel 1991, basandosi su una selezione di documenti. Numerose altre testimonianze dell’epoca, che verranno pubblicate il 1° gennaio 2022 – dopo la scadenza del loro periodo di protezione legale – presentano un anno marcato da una forte disillusione che pone nuove sfide alla diplomazia svizzera. Si tratta dunque di un anno che discorda nettamente dal precedente 1990, caratterizzato invece da molte speranze di cambiamento dopo l’epocale cesura del 1989.  «Satellizzazione» attraverso il SEE? Durante tutto l’anno, l’integrazione europea rimase il tema dominante. Un punto positivo fu la conclusione dell’accordo di transito con la Comunità europea (CE) da parte del Consigliere federale Adolf Ogi (doc. 51, dodis.ch/58168). I negoziati sullo Spazio economico europeo (SEE) ebbero meno successo. Mentre nel 1990 la «via di mezzo» dello SEE sembrava essere l’unica soluzione possibile, nel 1991 il Consiglio federale cambiò opinione. In marzo, il Presidente della Confederazione Cotti propose al Consigliere federale Jean-Pascal Delamuraz, che dirigeva il Dipartimento dell’economia e conduceva i negoziati con la CE insieme al ministro degli affari esteri René Felber, di interrompere al più presto le «umilianti» trattative sul SEE a favore di una domanda diretta di adesione (doc. 9, dodis.ch/57510). La controversa discussione del Consiglio federale, avvenuta il 17 aprile 1991, fu altrettanto emblematica riguardo al disaccordo all’interno del governo: mentre il ministro delle finanze Otto Stich era convinto che «un cattivo trattato non potesse mai essere visto come un passo nella giusta direzione» e che nella fattispecie, lo SEE, significava «una satellizzazione della Svizzera». Il ministro degli affari esteri Felber sottolineò «i numerosi punti positivi» e «i chiari vantaggi» di un accordo, seppure non equilibrato per la Svizzera. Per il ministro della difesa Kaspar Villiger invece, il paese si trovava «sulla strada verso uno stato coloniale, con uno statuto di autonomia» (doc. 13, dodis.ch/57331).  Pressione internazionale Nelle discussioni con i loro partner europei, i consiglieri federali cercarono ripetutamente di esprimere la loro insoddisfazione riguardo all’andamento dei negoziati. Il ministro tedesco degli affari esteri Genscher rispose con fermezza che solo come membro della CE «i propri interessi nazionali possono essere fatti valere nel miglior modo possibile» (doc. 16, dodis.ch/57028). Il presidente francese Mitterrand fu ancora più critico nei confronti della posizione svizzera di distanziamento, sottolineando che «le banche da sole non erano una base sufficiente per una civilizzazione» (doc. 25, dodis.ch/58092). Il capo negoziatore della CE, Krenzler, parlò addirittura di un «deficit di modernità» svizzero che poteva essere «corretto» con l’adesione della Svizzera alla CE o attraverso la sua sala d’attesa, che sarebbe lo SEE (doc. 27, dodis.ch/58039). Solamente poco prima della riunione dei ministri della CE e dell’AELS a Lussemburgo, durante la quale, secondo la Svizzera, sarebbe stato necessario «forzare una svolta o i negoziati sarebbero falliti» (doc. 44, dodis.ch/58388), il Consiglio federale prese una decisione di principio. La notte del 22 ottobre 1991, i Consiglieri federali Felber e Delamuraz accettarono i risultati dei negoziati sul trattato SEE e dichiararono l’adesione della Svizzera alla CE in quanto obiettivo strategico. Nonostante ciò, a novembre, il Comitato di politica estera del Consiglio degli Stati anticipò in modo asciutto che: «Il voto sul trattato SEE non è ancora stato vinto» e che c’era «ancora un’enorme quantità di lavoro se vogliamo far si che il popolo accetti questo trattato» (doc. 56, dodis.ch/58525).  Sviluppi drammatici nell’Europa orientale Nel 1991, anche gli sviluppi nell’est del continente continuarono a ritmo sostenuto. In nome della «massima responsabilità solidale», il Consiglio federale adottò un nuovo credito di 800 milioni per l’aiuto ai paesi dell’Europa orientale. Anche l’Albania, la Bulgaria, la Romania, la Jugoslavia e l’URSS avrebbero dovuto ricevere aiuti finanziari svizzeri (doc. 35, dodis.ch/57522). Tuttavia, l’Unione Sovietica scomparve ancora prima della fine del 1991: con la creazione della Comunità degli Stati Indipendenti (CSI) in dicembre, l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche cessò di esistere. La Svizzera, abitualmente reticente in materia di riconoscimento, fu sorprendentemente uno dei primi paesi ad annunciare il riconoscimento delle nuove repubbliche sovietiche (doc. 61, dodis.ch/57514). I drammatici sviluppi in Jugoslavia ebbero ripercussioni in Svizzera, in particolare per quanto riguarda la gestione della migrazione della popolazione jugoslava. La Svizzera cercò di contribuire alla distensione nei Balcani nel quadro della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE), ma anche attraverso iniziative di mediazione unilaterali (doc. 50, dodis.ch/58114).  I «buoni uffici» in un nuovo ordine mondiale La Svizzera cercò di contribuire alla pace anche in altre parti del mondo. Quando i ministri degli affari esteri degli Stati Uniti e dell’Iraq si incontrarono nuovamente per dei colloqui a Ginevra, poco prima dello scoppio della guerra del Golfo a gennaio, il Consiglio federale offrì ancora una volta i suoi «buoni uffici» a sostegno nel processo di mediazione (doc. 2, dodis.ch/57332). Nel conflitto libanese, la diplomazia svizzera si adoperò per la liberazione di ostaggi e prigionieri (doc. 33, dodis.ch/58395) e in Afghanistan cercò di contribuire con una soluzione politica alla situazione insostenibile creando un nuovo contesto di discussione (doc. 29, dodis.ch/57737). «Degno di nota è il modo in cui la politica estera svizzera ha partecipato attivamente nel 1991 a fianco delle Nazioni Unite, ma certamente con ambizioni proprie, al regolamento o alla prevenzione di conflitti in parti molto diverse del mondo», afferma Sacha Zala, direttore di Dodis. La crescente partecipazione della Svizzera ai forum multilaterali accompagna la ricerca del suo posto nel nuovo ordine mondiale. Nella sessione autunnale, per esempio, il Parlamento approvò l’adesione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods (doc. 40, dodis.ch/58258).  Relazioni economiche e aiuto allo sviluppo I viaggi e le visite in regioni economicamente dinamiche al di fuori dell’Europa avevano lo scopo di evitare che la Svizzera si concentrasse esclusivamente sull’integrazione europea. Le visite del Consigliere federale Delamuraz in Corea del Sud e a Singapore si concentrarono su questioni economiche (doc. 10, dodis.ch/57647), così come il viaggio del Consigliere federale Felber in India (doc. 47, dodis.ch/57398), la visita del Segretario di Stato Jacobi a Pechino (doc. 21, dodis.ch/57590) o il ricevimento del Ministro degli esteri argentino Di Tella a Berna (doc. 12, dodis.ch/58462). Le nuove direttive della Direzione dello sviluppo e dell’aiuto umanitario posero le basi per il dialogo con i partner dei paesi in via di sviluppo (doc. 28, dodis.ch/58718). Sulla base di una petizione delle agenzie umanitarie, anche la cooperazione allo sviluppo ebbe un posto di rilievo nelle celebrazioni del 700° anniversario della Confederazione svizzera. Con un importo simbolico di 700 milioni di franchi, il Consiglio federale intendeva finanziare, da un lato, misure di sdebitamento a favore dei paesi in via di sviluppo più poveri e, dall’altro, contribuire a programmi e progetti ambientali di portata mondiale (doc. 59, dodis.ch/57999).  La sessione dei giovani chiede una «Svizzera solidale» Infine, i partecipanti alla prima sessione federale dei giovani, che si svolse nel contesto delle celebrazioni del 700° anniversario, domandarono una Svizzera solidale. «In sostanza, i giovani elaborarono un programma d’azione di politica estera che manifestava lo spirito di apertura e di rinnovamento dell’epoca» spiega Zala, direttore di Dodis. Chiesero che la Svizzera, attraverso la sua politica estera attuale e futura, svolgesse un ruolo pionieristico a livello mondiale e agisse rapidamente, perché, per quei giovani, «non è indifferente ciò che succede negli altri paesi del mondo» (doc. 43, dodis.ch/58000).
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Politica estera svizzera nel 1990: è arrivato il nuovo volume!

«La divisione del nostro continente appartiene al passato», annunciò il presidente della Confederazione Arnold Koller durante il vertice di Parigi della Conferenza per la sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE) tenuta nel novembre 1990. «Ciò che i popoli hanno desiderato per decenni sta per iniziare: un’era di cooperazione tra Est e Ovest con l’obiettivo di costruire un’Europa nuova e più unita» (doc. 50, dodis.ch/54685). Dopo gli sconvolgimenti epocali del 1989, anche il 1990 è stato segnato dalla svolta in Europa. La transizione democratica nell’Europa centrale e orientale, la fine dell’antagonismo tra Est ed Ovest e la riunificazione delle due Germanie diedero nuovo slancio all’idea europea. E in mezzo a tutto ciò c'era la Svizzera – confrontata con questioni riguardanti la sua neutralità, il suo ruolo nella comunità internazionale e le sue posizioni rispetto all'integrazione europea. Il nuovo volume dei Documenti diplomatici svizzeri (DDS) illustra questi e altri sviluppi di fondamentale importanza nelle relazioni internazionali della Svizzera nel 1990 con una selezione di documenti e numerosi riferimenti ad altre fonti e informazioni ufficiali nella banca dati Dodis. Visite dall'Europa orientale Ci si rese conto che «l’epicentro della politica dell’Europa occidentale» si stava spostando «un po’ verso Est» non solo a causa della riunificazione delle due Germanie (doc. 43, dodis.ch/56427). Tale spostamento si rifletté anche nella politica delle visite ufficiali: in febbraio il presidente polacco Wojciech Jaruzelski soggiornò a Berna (doc. 5, dodis.ch/ 56181), in autunno il Consiglio federale ricevette l’ultimo presidente del Consiglio dei ministri della RDT Lothar de Maizière, (doc. 35, dodis.ch/55552), incontrò Václav Havel, il simbolo della «Rivoluzione di velluto» in Cecoslovacchia (doc 54, dodis.ch/55850) e il ministro degli esteri sovietico Eduard Schewardnadse (doc. 58, dodis.ch/55430). Inoltre, la Svizzera sostenne i processi di transizione in Europa dell’Est con un primo credito quadro di oltre 250 milioni di franchi assegnati soprattutto a Polonia e Ungheria, Paesi in cui le riforme erano in uno stadio più avanzato (doc. 12, dodis.ch/55680). Neutralità ancora attuale? La Svizzera affrontò con estrema cautela la questione legata al riconoscimento dell’indipendenza dei tre Stati baltici. Non c’erano ancora gli elementi per il riconoscimento, questa la posizione prudente e decisa della sua politica di neutralità (doc. 61, dodis.ch/54526). «Importanza, valore e senso della neutralità come istituto del diritto internazionale e come massima della politica estera svizzera» vengono tuttavia messi sempre più spesso in discussione (doc. 24, dodis.ch/54523). Si fa largo una certa insicurezza di fronte alla nuova situazione geopolitica dopo l'improvvisa fine del conflitto tra Est ed Ovest e la conseguente perdita di importanza degli Stati neutrali e non allineati, sollecitati in maniera crescente a lasciare il loro tradizionale ruolo di intermediari. Un’incertezza che si ripercuote sulla definizione della posizione della Svizzera in materia di politica di sicurezza, per esempio nel «Rapporto 90» destinato soprattutto alle giovani generazioni, critiche nei confronti dell'esercito (doc. 19, dodis.ch/54937). Tastare il terreno presso le organizzazioni internazionali Il «Sonderfall Svizzera» veniva costantemente messo in discussione e con l’adesione all’ONU del Principato del Liechtenstein nel settembre 1990 «il cambiamento delle relazioni della Svizzera con l’organizzazione mondiale» diventò ancora più attuale (doc. 41, dodis.ch/56180). La Svizzera inviò un importante contingente di volontari nel United Nations Transition Assistance Group nell'ambito dell’operazione di mantenimento della pace in Namibia, compiendo così un doveroso «passo nella direzione di un maggiore impegno a livello globale nel campo del mantenimento della pace» (doc. 31, dodis.ch/56036). La Svizzera assunse anche una posizione più sicura di sé nei confronti delle istituzioni di Bretton-Woods e cercò di avviare dei colloqui in vista dell’adesione al Fondo monetario internazionale (FMI) e alla Banca mondiale. In una «fase di avvicinamento all’Europa, la normalizzazione dei rapporti con le istituzioni di Bretton-Woods dovrebbero promuovere il necessario e auspicato equilibrio e allo stesso tempo evidenziare l’apertura nei confronti del mondo» (doc. 1, dodis.ch/54926). SEE o «isolamento colossale» Nel 1990, la pièce de résistance della politica estera svizzera furono i negoziati riguardanti lo Spazio economico europeo (SEE). Il governo esaminò varie opzioni, tuttavia la Confederazione non considerò l’opzione di restare fuori dal mercato interno e di vestire sul lungo termine i panni del «cavalier seul». I consiglieri federali vedevano il «compromesso» del SEE come «l’unica opzione realistica» per la Svizzera (doc. 8, dodis.ch/54934). Si mirava a una soluzione «qui maintienne l’harmonie entre les spécificités suisses et la participation à l’Europe». Tuttavia, non ci si poteva attendere una «solution tout à fait conforme à nos espoirs» (doc. 23, dodis.ch/55262). Ciononostante, verso la fine dell'anno in Consiglio federale regnava un'atmosfera piuttosto dimessa per quanto riguardava i negoziati visto che la CE tratta la Svizzera in modo «insopportabile» e la Svizzera deve avere il coraggio di «dire no». Proposta che sul piano interno venne respinta perché «l’alternativa per la Svizzera sarebbe un isolamento colossale in un’epoca in cui la CE suscita una forte attrattiva» (doc. 56, dodis.ch/54945). Crisi del Golfo, relazioni economiche e sanzioni La diplomazia svizzera concentrò la sua attenzione oltre che sul contesto europeo anche sulle tensioni in Medio Oriente, dove prestò aiuto umanitario o offrì i suoi servizi di mediazione tra le parti in conflitto, per esempio tra Israele e Palestina oppure in Libano (doc. 47, dodis.ch/55025). In sintonia con la comunità internazionale, la Svizzera non riconobbe «l’annessione forzata e contraria al diritto internazionale del Kuwait da parte dell’Iraq» (doc. 29, dodis.ch/55715) e aderì – per la prima volta nella sua storia – a un regime di sanzioni dell'ONU. Il governo svizzero continuò tuttavia a curare i suoi rapporti economici con il regime dell'apartheid in Sudafrica, nonostante Nelson Mandela, in un colloquio con il consigliere federale Felber, lo avesse sollecitato a riconsiderare la decisione della Svizzera di non aderire alle sanzioni internazionali (doc. 25, dodis.ch/54851). Dall’altra parte dell’Atlantico, i viaggi del consigliere federale Delamuraz e dei suoi diplomatici erano all’insegna della svolta neoliberale che aveva investito il continente sudamericano (doc. 26, dodis.ch/56121 e doc. 59, dodis.ch/54750). Cooperazione con Paesi in via di sviluppo Nonostante avesse posto l’accento sulle azioni umanitarie a favore dell’Europa orientale, la Svizzera non mise in discussione la cooperazione allo sviluppo con i Paesi del «Terzo mondo» (doc. 39, dodis.ch/56092). Il parlamento approvò quindi un nuovo credito quadro per proseguire la cooperazione tecnica e l’aiuto finanziario a favore dei Paesi in via di sviluppo con un importo di 3,3 miliardi di franchi. La questione relativa al sostegno di regimi repressivi venne sollevata a più riprese. Nei suoi rapporti con il Nepal e il Ruanda, la Svizzera insistette sul rispetto dei diritti umani (doc. 14, dodis.ch/56128; doc. 48, dodis.ch/56080). La Svizzera – non è un'eccezione? Anche il DFAE dovette adeguarsi ai cambiamenti in atto. Oltre alle innovazioni tecniche, il quadro delle relazioni internazionali venne ampliato, inglobando continuamente nuovi campi d’attività. Nel contempo, il consigliere federale Felber assegnò al suo dipartimento il ruolo di mediatore e mentore della popolazione, ritenuta ignorante: «[N]ous sommes là pour convaincre nos concitoyens que leur regard ne doit pas s’arrêter au mur d’en face ni même à la frontière de notre pays – il est trop petit». Bisognava infatti abbandonare la vecchia idea che la Svizzera fosse un «Sonderfall»: «[L]a Suisse, État, Nation, n’est pas un ‹Sonderfall› c’est un petit morceau de la géographie du continent européen et c’est un État qui a les mêmes responsabilités que tous les autres États de ce continent et du monde» (doc. 32, dodis.ch/54342).
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