Nuovi documenti sulla politica estera svizzera 1993

Dopo aver concesso ai fotografi un’ultima vigorosa stretta di mano e un sorriso insieme all’ illustre ospite davanti all’ingresso della residenza del Lohn a Kehrsatz, nei pressi di Berna, il presidente della Confederazione Adolf Ogi, accompagnato dai consiglieri federali Flavio Cotti e Kaspar Villiger, si ritirò all’interno dell’edificio con il cancelliere della Repubblica federale tedesca Helmut Kohl. Quel giorno, il 18 ottobre 1993, si svolse – a porte chiuse e tra i quattro ministri – il colloquio forse più importante in materia di politica europea dopo il rifiuto in votazione popolare dell’Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) l’anno precedente. Gli appunti manoscritti del presidente della Confederazione Ogi offrono una panoramica dei temi discussi (dodis.ch/64997).

La visita del cancelliere tedesco Kohl costituisce un momento culminante delle attività di politica estera della Svizzera nel 1993. Il centro di ricerca Dodis ha analizzato un gran numero di documenti di quell’anno, che si iscrive in una fase difficile di riorientamento, pubblicandone una selezione nella banca dati Dodis e nell’ultimo volume dei Documenti diplomatici svizzeri, esattamente alla scadenza del periodo di protezione legale, ovvero il 1° gennaio 2024. «I documenti dimostrano», afferma il direttore di Dodis, Sacha Zala, «che il Consiglio federale, in reazione allo stato di shock seguito al rifiuto dello SEE, promosse un’offensiva diplomatica di visite senza precedenti, grazie alla quale, verso la fine dell’anno, fu possibile avviare dei negoziati bilaterali con l’Unione Europea».

Una strategia di integrazione su più fronti

All’indomani della sua storica sconfitta nella votazione popolare del 6 dicembre 1992, il Consiglio federale adottò una politica di integrazione su più fronti. Da un lato, si attenne al suo obiettivo a lungo termine di adesione all’UE: il governo svizzero non ritirò quindi la sua richiesta di apertura di negoziati di adesione del 18 maggio 1992. D’altra parte, il Consiglio federale non escluse nemmeno che la Svizzera potesse aderire, in un secondo tempo, allo SEE. Il governo svizzero si fissò tuttavia come primo obiettivo quello di avviare dei negoziati bilaterali settoriali con la Comunità europea (CE). I consiglieri federali Jean-Pascal Delamuraz e Flavio Cotti – che aveva ripreso in primavera il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) dal dimissionario René Felber – argomentarono così davanti alla Commissione della CE a Bruxelles «che l’approccio bilaterale era insufficiente e provvisorio e che la politica del Consiglio federale mirava ancora all’adesione alla CE, possibilmente attraverso lo SEE». I due consiglieri federali sottolinearono inoltre come, per una futura adesione della Svizzera alla CE, «fosse importante che la CE desse al popolo svizzero un’immagine conciliante di sé stessa, mostrandosi favorevole a sottoscrivere accordi bilaterali settoriali» (dodis.ch/64936).

Una serie di visite con Major, Kohl e Mitterrand

Già all’inizio del 1993, il presidente della Confederazione Ogi si impegnò a spiegare la posizione della Svizzera in occasione dei suoi colloqui con ospiti europei presenti al Forum economico mondiale di Davos (dodis.ch/62483). A inizio aprile il primo ministro britannico John Major fu il primo di una serie senza precedenti di politici europei a visitare Berna (dodis.ch/62495). Nell’incontro di ottobre, il cancelliere tedesco Kohl riaffermò la sua benevolenza nei confronti della Svizzera, lasciando però intendere, già alla vigilia della visita, come per lui, europeo convinto, il ritorno sulla via dell’adesione fosse «un obbligo di facile comprensione» (dodis.ch/64059). «La sfiducia svizzera non aiuta sul lungo termine», ammonì Kohl (dodis.ch/64997).

Anche il presidente francese François Mitterrand si lasciò convincere a venire accolto, nel dicembre del 1993, dal presidente della Confederazione Adolf Ogi nella terra d’origine di quest’ultimo, l’Oberland bernese (dodis.ch/64150). Non era mai accaduto che la Svizzera ospitasse un tale susseguirsi di visite diplomatiche eminenti. Poco tempo dopo, il presidente della Confederazione si recò a Madrid per annunciare una nuova partenza ai massimi livelli con il «partner negoziale più duro all’interno dell’UE sulla questione dell’adozione di mandati negoziali bilaterali» (dodis.ch/64162).

Relazioni economiche e finanziarie globali

La diplomazia commerciale svizzera cercò di contrastare l’onnipresenza dell’Europa mostrandosi particolarmente attiva nel creare legami a livello globale. Un ruolo centrale ebbe, nel 1993, il commercio bilaterale con la Malesia e con la Tailandia (dodis.ch/64330), con il Pakistan (dodis.ch/64319), l’Iran (dodis.ch/62522) e il Marocco (dodis.ch/64610). L’Uruguay Round del GATT fu uno strumento importante per rafforzare i contatti extraeuropei. Il maggior accordo commerciale mondiale della storia, rimasto finora ineguagliato, venne sottoscritto con successo in dicembre dopo otto anni di difficili trattative (dodis.ch/64443). Nelle relazioni con la Malesia, il dibattito avviato dall’attivista ambientalista Bruno Manser sul divieto svizzero di importare legno tropicale fece emergere punti di frizione (dodis.ch/64782). Durante la procedura di autorizzazione dell’esportazione di aerei di addestramento al Sudafrica e alla Corea del Sud, la Pilatus Flugzeugwerke AG dichiarò di volersi distanziare «dal precedente gioco del gatto e del topo» con le autorità svizzere rispetto alla conversione dei suoi prodotti in materiale bellico (dodis.ch/64743). Si parlò anche di commercio illegale su vasta scala, e in particolare del traffico internazionale di droga – che la Svizzera cercò di contrastare in modo più efficace con l’invio di addetti di polizia nelle ambasciate all’estero per raccogliere informazioni direttamente sul posto (dodis.ch/61948).

Transazioni sospette

Nel 1993 la Svizzera continuò a fornire aiuti ai Paesi dell’Europa centrale e orientale. Nel caso degli Stati succeduti all’Unione Sovietica, tuttavia, fu evidente che spesso essi non soddisfacevano le rigorose condizioni – Stato di diritto, democrazia, riforme per un’economia di mercato – poste per la concessione dei prestiti. Trattandosi però di partner commerciali importanti, in particolare gli Stati dell’Asia centrale, che formavano, insieme alla Svizzera, il gruppo di paesi delle istituzioni di Bretton Woods, essi avrebbero finito per beneficiare degli aiuti nonostante l’assenza di riforme. Con la sua leadership nel gruppo cosiddetto «Helvetistan», la Svizzera non «assumeva un compito facile», come commentò il DFAE in occasione del viaggio in Azerbaigian, Kirghizistan, Turkmenistan e Uzbekistan del ministro delle finanze, il consigliere federale Otto Stich (dodis.ch/56844). Ben presto le relazioni con lo spazio post-sovietico avrebbero messo in luce un lato oscuro: il segretario di Stato del DFAE Jakob Kellenberger informò il Dipartimento di giustizia e polizia che «negli ultimi tempi si moltiplicano i segnali di transazioni sospette da parte di cittadini di Stati appartenenti all’Ex Unione Sovietica con l’Occidente, specialmente con la Svizzera», ammonendo: « il paese non deve diventare una piattaforma per affari corrotti legati alla mafia» (dodis.ch/61104).

Neutralità e NATO

Nel novembre del 1993 il Consiglio federale approvò il risultato di lunghe riflessioni di fondo sul ruolo della Svizzera nelle relazioni internazionali dopo la fine della Guerra fredda. Il suo «Rapporto sulla politica estera della Svizzera negli anni 1990» prevedeva una maggiore partecipazione della Svizzera nei processi internazionali. Sussistevano tuttavia forti riserve rispetto a una cooperazione con la NATO. Il ministro della giustizia Arnold Koller mise in guardia, nelle discussioni, contro le avances in questa direzione, «perché non si può essere solo un po’ incinta» (dodis.ch/61211). Anche in seno al Dipartimento degli affari esteri si temeva che una cooperazione con la NATO potesse «essere fraintesa da parti della popolazione come una rinuncia alla neutralità» (dodis.ch/62714). L’iniziativa lanciata dagli USA per un «Partenariato per la pace», meno vincolante, corrispondeva invece, secondo il DFAE, «in modo piuttosto appropriato alle esigenze della Svizzera di un avvicinamento graduale» a una cooperazione in materia di politica di difesa e di sicurezza (dodis.ch/65281). Già in maggio, il Consiglio federale decise che la concessione di autorizzazioni di sorvolo per l’esecuzione di misure militari coercitive dell’ONU era compatibile, in linea di massima, con la neutralità. Nello specifico, alla fine dell’anno il governo autorizzò gli aerei di ricognizione della NATO diretti in Bosnia-Erzegovina a utilizzare lo spazio aereo svizzero (dodis.ch/65276).

Nemici trionfanti e buoni amici

Il 9 novembre del 1993 il Consiglio dei ministri degli esteri dell’UE segnalò la volontà della Comunità europea di avviare negoziati bilaterali settoriali con la Svizzera. Il primo obiettivo del Consiglio federale era dunque raggiunto. Tutti coloro che nel corso dell’anno precedente si erano impegnati in favore dello SEE non si dimostrarono però entusiasti. «Il trionfo è ora dell’opposizione», riassunse un consigliere agli Stati socialista durante un dibattito commissionale: «Blocher aveva detto che la CE avrebbe finito per negoziare con noi, e ora si ritrova ad avere ragione». Il consigliere federale Cotti relativizzò questo presunto successo dando prova di cautela. «Buoni avvocati, se non addirittura amici, avrebbero intercesso a favore della Svizzera», affinché gli Stati membri si dichiarassero d’accordo di accogliere i desideri negoziali svizzeri. Il consigliere federale Delamuraz sottolineò come le esigenze dell’UE per una ripresa dell’acquis comunitario, «questa componente istituzionale che ha nuociuto così tanto alla discussione del 6 dicembre», non fossero state per nulla accantonate e che le conseguenze istituzionali per la Svizzera sarebbero state l’oggetto di ardui negoziati (dodis.ch/65349).

«L’offensiva diplomatica di charme del Consiglio federale è stata indubbiamente efficace: alla fine del 1993 è stato superato il primo ostacolo sulla via degli accordi bilaterali con l’UE», commenta il direttore di Dodis, Sacha Zala. Ma gli ostacoli da superare prima di finalizzare gli Accordi bilaterali I, nel 1999, rimanevano numerosi. A dimostrarlo saranno i documenti che diventeranno liberamente accessibili nei prossimi anni, e le ricerche che su di essi verranno condotte da Dodis.