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Ouverture des archives: Nouveaux documents sur la politique étrangère suisse de 1991

→ accès direct au volume   Le 1er janvier 2022 expire le délai de protection des dossiers de la Confédération de 1991. Les documents rendus accessibles à cette occasion éclairent la conclusion controversée du traité sur l’EEE et les défis que rencontre la politique étrangère de la Suisse avec le déclenchement de la guerre du Golfe et des guerres de Yougoslavie ainsi qu’avec l’effondrement de l’Union soviétique. «L’Europe fait partie de nous-mêmes, tout comme nous en faisons partie. Il en a toujours été ainsi et rien n’y pourra jamais changer.» Le président de la Confédération Flavio Cotti se montre un Européen convaincu devant les nombreux invités suisses et étrangers conviés à Sils, en Engadine, en septembre 1991, à l’occasion du 700e anniversaire de la Confédération (doc. 37, dodis.ch/57668). Le statisme apodictique de son positionnement contraste toutefois nettement avec la dynamique des développements de la politique européenne en 1991: «En cette année anniversaire, la question des relations futures avec l’Europe semble plus incertaine que jamais, et le Conseil fédéral plus divisé que jamais», explique le directeur du centre de recherche Dodis Sacha Zala sur la base du nouveau volume des Documents diplomatiques suisses (DDS). Celui-ci permet de se plonger au cœur de la politique étrangère suisse de l’année 1991 à travers une large sélection de sources d’archives. Bien d’autres documents de l’époque, qui seront publiés le 1er janvier 2022 à l’expiration de leur délai légal de protection, brossent le tableau d’une année de désillusion. En effet, alors que 1990 avait été une année charnière et d'espoir, 1991 pose une série de nouveaux défis à la Suisse.   «Satellisation» par l’EEE? L’intégration européenne est restée la problématique prioritaire tout au long de l’année. La conclusion de l’accord de transit avec la Communauté européenne (CE) par le conseiller fédéral Adolf Ogi (doc. 51, dodis.ch/58168) est une lueur d’espoir. Les négociations sur l’Espace économique européen (EEE) sont en revanche moins fructueuses. Alors qu’en 1990 la «troisième voie» que représentait l’EEE semblait être la seule solution viable, en 1991 le Conseil fédéral est en profond désaccord. En mars, le président de la Confédération Cotti propose à son collègue chef du Département de l’économie Jean-Pascal Delamuraz, qui mène avec le ministre des affaires étrangères René Felber les négociations avec la CE, d’interrompre le plus rapidement possible ces négociations «humiliantes» de l’EEE au profit d’une demande d’adhésion directe (doc. 9, dodis.ch/57510). La discussion polémique lors de la séance du Conseil fédéral du 17 avril 1991 est également emblématique des désaccords qui règnent au sein du gouvernement: alors que le ministre des finances Otto Stich est convaincu qu’«un mauvais traité ne peut jamais être considéré comme un pas dans la bonne direction» et que l’EEE, alors sur la table, représente «une satellisation de la Suisse», le ministre des affaires étrangères Felber souligne «les nombreux points positifs» et «les avantages certains» d’un accord même déséquilibré pour la Suisse. Le ministre de la défense Kaspar Villiger constate en revanche que le pays s’engage «sur la voie d’un État colonial doté d’un statut d’autonomie» (doc. 13, dodis.ch/57331).   Pression internationale Lors d’entretiens avec leurs partenaires européens, les conseillers fédéraux tentent à plusieurs reprises de faire part de leur mécontentement quant au déroulement des négociations. Le ministre allemand des affaires étrangères Genscher rétorque fermement que seul un membre de la CE peut «faire valoir de manière optimale ses intérêts nationaux propres» (doc. 16, dodis.ch/57028). Le président français François Mitterrand se montre encore plus critique vis-à-vis de la mise à l’écart de la Suisse et rappelle que les banques seules ne suffisent pas à fonder une civilisation (doc. 25, dodis.ch/58092). Le négociateur en chef de la CE Krenzler parle même d’un «déficit de modernité» de la Suisse, qui pourrait être «corrigé» par une adhésion à la CE, ou via sa salle d’attente qu’est l’EEE (doc. 27, dodis.ch/58039). Ce n’est que peu avant la réunion des ministres de la CE et de l’AELE à Luxembourg, au cours de laquelle, selon la Suisse, il faut «forcer la percée ou constater l’échec des négociations» (doc. 44, dodis.ch/58388), que le Conseil fédéral prend sa décision de principe. Dans la nuit du 22 octobre 1991, les conseillers fédéraux Felber et Delamuraz acceptent les résultats des négociations sur le traité de l’EEE et déclarent que l’adhésion de la Suisse à la CE est un objectif stratégique. Néanmoins, en novembre, la Commission de politique extérieure du Conseil des États anticipe sobrement que «la votation sur le traité EEE n’est pas encore gagnée» et que «nous avons encore un énorme travail à accomplir si nous voulons que le peuple accepte ce traité» (doc. 56, dodis.ch/58525).   Développements dramatiques en Europe de l’Est En 1991, les développements à l’Est du continent se poursuivent également à un rythme effréné.  Au nom de la «maxime de la coresponsabilité solidaire», le Conseil fédéral adopte un nouveau crédit de 800 millions de francs pour l’aide aux pays de l’Est. L’Albanie, la Bulgarie, la Yougoslavie et l’URSS doivent alors également bénéficier de l’aide financière suisse (doc. 35, dodis.ch/57522). Cependant, l’Union soviétique disparaît avant même la fin de l’année 1991: avec la création de la Communauté des États indépendants (CEI) en décembre, l’Union des républiques socialistes soviétiques cesse en effet d’exister. La Suisse, en principe réservée en matière de reconnaissance, est l’un des premiers pays à reconnaître les républiques qui succèdent à l’Union soviétique (doc. 61, dodis.ch/57514). Les évolutions dramatiques en Yougoslavie ont pour leur part des répercussions en Suisse, notamment sur la gestion d’une importante migration yougoslave. La Suisse s’efforce de contribuer à la désescalade dans les Balkans dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) ainsi que par des initiatives unilatérales de médiation (doc. 50, dodis.ch/58114).   Les «bons offices» dans un nouvel ordre mondial La Suisse cherche également à contribuer à l’apaisement dans d’autres régions du monde. Lorsque les ministres des affaires étrangères des États-Unis d’Amérique et d’Irak se rencontrent une nouvelle fois à Genève pour des entretiens peu avant le déclenchement de la guerre du Golfe, le Conseil fédéral repropose ses «bons offices» et son soutien au processus de médiation (doc. 2, dodis.ch/57332). Dans le cadre du conflit libanais, la diplomatie suisse s’engage pour la libération d’otages et de prisonniers (doc. 33, dodis.ch/58395), tandis qu’en Afghanistan elle travaille à une solution politique à l’inextricable situation en créant un nouveau cadre de discussion (doc. 29, dodis.ch/57737). «La manière dont la politique étrangère suisse participe, en 1991, à la résolution ou à la prévention de conflits dans des régions du monde très différentes mérite d’être soulignée: elle est très active aux côtés des Nations unies, tout en ayant des ambitions strictement personnelles», analyse Zala, le directeur de Dodis. Une participation croissante de la Suisse aux instances multilatérales accompagne la recherche de sa place en tant que pays dans le nouvel ordre mondial. Ainsi, lors de sa session d’automne, le parlement approuve l’adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods (doc. 40, dodis.ch/58258).   Relations économiques et aide au développement Les voyages et les visites de régions extra-européennes économiquement dynamiques doivent permettre à la Suisse d’éviter de se focaliser trop exclusivement sur l’intégration européenne. Les thématiques économiques sont ainsi tout aussi centrales lors des visites du conseiller fédéral Delamuraz en Corée du Sud et à Singapour (doc. 10, dodis.ch/57647), du conseiller fédéral Felber en Inde (doc. 47, dodis.ch/57398), du secrétaire d’État Jacobi à Pékin (doc. 21, dodis.ch/57590) ou du ministre argentin des affaires étrangères Di Tella à Berne (doc. 12, dodis.ch/58462). Les nouvelles lignes directrices de la Direction de la coopération au développement et de l’aide humanitaire posent de leur côté les bases du dialogue avec les partenaires dans les pays en développement (doc. 28, dodis.ch/58718). Une pétition des œuvres d’entraide permet également à la coopération au développement de faire une entrée remarquée dans les festivités du 700e anniversaire de la Confédération. Le Conseil fédéral, octroyant un montant relevant du symbole de 700 millions de francs, veut d’une part financer des mesures de désendettement en faveur des pays en développement les plus pauvres et d’autre part contribuer à des programmes et projets environnementaux d’importance mondiale (doc. 59, dodis.ch/57999).   La Session des jeunes réclame une «Suisse solidaire» Enfin, les participants à la première Session fédérale des jeunes, qui se déroule dans le cadre du 700e anniversaire, réclament une Suisse solidaire. «En substance, les jeunes ont élaboré un programme d’action de politique extérieure qui respire l’esprit d’ouverture et de renouveau de l’époque», explique le directeur de Dodis Zala. Ils ont demandé à ce que la Suisse, par sa politique étrangère actuelle et future, joue un rôle de pionnier au niveau mondial et agisse promptement, car «[c]e qui se passe dans les autres pays du monde ne nous est pas indifférent» (doc. 43, dodis.ch/58000).
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Politique étrangère suisse 1990: le volume est là!

«Die Teilung unseres Kontinents fällt der Vergangenheit anheim», proclame en novembre 1990 le Président de la Confédération suisse Arnold Koller lors du sommet, à Paris, de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE): «Was die Völker jahrzehntelang herbeiwünschten, beginnt: eine Ära der Zusammenarbeit zwischen Ost und West, mit dem Ziel, ein neues, geeintes Europa zu errichten» (doc. 50, dodis.ch/54685). C’est ainsi que l’année 1990 s’inscrit sous le signe du changement européen, à la suite des bouleversements qui ont marqué l’année 1989. La transition démocratique en Europe centrale et de l’Est, la fin de la guerre froide et la réunification de l’Allemagne donnent des ailes à l’idée européenne. Et en plein milieu de ces changements se trouve la Suisse, interpellée sur sa neutralité, son rôle dans la communauté internationale et sa position quant à l’intégration européenne. Le nouveau volume des Documents diplomatiques suisses (DDS) éclaire les développements majeurs des relations internationales de la Suisse en 1990 par une sélection de documents et une multitude de renvois vers d’autres sources officielles ainsi qu’à des informations de la base de données en ligne Dodis. Visites de l’Est  La réunification des deux États allemands n’est pas le seul indice que l’«Epizentrum der westeuropäischen Politik» se déplace «etwas nach Osten» (doc. 43, dodis.ch/56427). La politique des visites officielles témoigne également de ce changement: en février, le Président polonais Wojciech Jaruzelski séjourne à Berne (doc. 5, dodis.ch/56181); à l’automne, le Conseil fédéral reçoit le dernier Chef de gouvernement de la RDA, Lothar de Maizière, (doc. 35, dodis.ch/55552); enfin, des réunions se tiennent avec Václav Havel, l’icône de la «révolution de Velours» en Tchécoslovaquie, (doc. 54, dodis.ch/55850) et le Ministre soviétique des affaires étrangères, Edouard Chevardnadze (doc. 58, dodis.ch/55430). Avec un crédit-cadre initial de 250 millions de francs, la Suisse soutient également les processus de transformation en Europe de l’Est. Les premiers bénéficiaires sont la Pologne et la Hongrie, qui sont les pays les plus avancés en matière de réformes (doc. 12, dodis.ch/55680). Neutralité encore d’actualité?  Quant à la question de la reconnaissance de l’indépendance des trois États baltes, la Suisse est réticente. Mue par sa politique de neutralité, elle argue avec prudence que les éléments préalables à une reconnaissance ne sont pas réunis (doc. 61, dodis.ch/54526). «Bedeutung, Wert und Sinn der Neutralität als Institut des Völkerrechts und als aussenpolitische Maxime der Schweiz» sont toutefois de plus en plus remis en question (doc. 24, dodis.ch/54523). L’incertitude se répand avec l’avènement de la nouvelle situation géopolitique consécutive à la fin abrupte du conflit Est-Ouest. Dans ce contexte, les neutres et les non-alignés perdent en effet leur importance, à mesure qu’ils sont éloignés de leur rôle traditionnel de médiateur. Cette incertitude s’est également répercutée sur l’évaluation de la politique de sécurité suisse – le «Rapport 90», qui doit en particulier s’adresser à une jeune génération critique envers l’armée (doc. 19, dodis.ch/54937). Coup de sonde auprès des organisations internationales  D’une manière générale, le «Sonderfall Suisse» est remis en question; l’adhésion du Liechtenstein à l’ONU en septembre 1990 remet d’actualité «die Veränderung der Beziehungen der Schweiz zur Weltorganisation» (doc. 41, dodis.ch/56180). Dans le cadre d’une opération de maintien de la paix du Groupe d’assistance des Nations unies pour la période de transition en Namibie, la Suisse effectue un important engagement. Elle franchit ainsi une étape attendue depuis longtemps en direction d’«eines vermehrten weltweiten Engagements auf dem Gebiet der Friedenssicherung» (doc. 31, dodis.ch/56036). En outre, elle se montre confiante vis-à-vis des institutions de Bretton Woods et cherche à amorcer son adhésion au Fonds monétaire international (FMI) et à la Banque mondiale: dans une «Phase der Hinwendung zu Europa dürfte die Normalisierung der Beziehungen zu den Institutionen von Bretton Woods den notwendigen und willkommenen Ausgleich schaffen sowie gleichzeitig die offene Haltung gegenüber der Welt dokumentieren» (doc. 1, dodis.ch/54926). EEE ou «isolement colossal»  La pièce de résistance de la politique étrangère suisse en 1990 reste les négociations sur l’Espace économique européen (EEE). Le gouvernement discute de différentes options, mais il semble exclu que la Suisse se maintienne hors du marché commun et que la Confédération fasse «cavalier seul» à long terme. Les conseillers fédéraux considèrent le «Mittelweg» de l’EEE comme «die einzige realistische Möglichkeit» pour la Suisse (doc. 8, dodis.ch/54934). Ils s’efforcent ainsi de trouver une solution «qui maintienne l’harmonie entre les spécificités suisses et la participation à l’Europe», tout en étant conscient que les négociations ne sauraient aboutir à une «solution tout à fait conforme à nos espoirs» (doc. 23, dodis.ch/55262). Néanmoins, en fin d’année, le ressenti vis-à-vis des négociations est mitigé au sein du Conseil fédéral: la CE traite de manière «unerträglich» la Suisse, et celle-ci doit avoir le courage de dire non. On contre-argumente pourtant: «Die Alternative für die Schweiz wäre eine kolossale Isolation in einer Zeit, in der die EG eine sehr grosse Attraktivität aufweist» (doc. 56, dodis.ch/54945). Crise du Golfe, relations économiques et sanctions  Outre les affaires européennes, la situation tendue au Proche-Orient constitue un autre dossier chaud pour la diplomatie suisse, que ce soit en termes d’aide humanitaire ou de services de médiation entre les parties impliquées dans les conflits, notamment en Israël/Palestine et au Liban (doc. 47, dodis.ch/55025). À l’instar de la communauté internationale, la Suisse ne reconnaît pas la «zwangsweise völkerrechtswidrige Annexion Kuwaits durch den Irak» (doc. 29, dodis.ch/55715). Elle participe au surplus – et pour la première fois – à des sanctions décidées par l’ONU. Par contre, le gouvernement suisse maintient ses relations économiques avec le régime d’apartheid de l’Afrique du Sud, alors même que Nelson Mandela exhorte le Conseiller fédéral Felber, au cours d’une conversation, à reconsidérer le rejet suisse des sanctions internationales (doc. 25, dodis.ch/54851). De l’autre côté de l’Atlantique, les voyages du Conseiller fédéral Delamuraz, accompagné de ses diplomates commerciaux, s’inscrivent sous le signe du tournant néo-libéral qui gagne le continent sud-américain (doc. 26, dodis.ch/56121 et doc. 59, dodis.ch/54750). Coopération avec les pays en développement  Si la Suisse concentre son aide sur l’Europe de l’Est, elle n’en délaisse pas pour autant la coopération au développement avec les pays du «tiers monde» (doc. 39, dodis.ch/56092). Le parlement approuve ainsi un nouveau crédit-cadre de 3,3 milliards de francs pour la poursuite de la coopération technique et de l’aide financière aux pays en développement. La question du soutien aux régimes répressifs se pose toutefois toujours. Au Népal et au Rwanda, la Suisse réclame le respect des droits de l’homme (doc. 14, dodis.ch/56128 et doc. 48, dodis.ch/56080) La Suisse – pas si particulière?  Finalement, le DFAE est en proie au changement: outre des innovations techniques, le champ des relations internationales s’élargit de plus en plus vite, créant des domaines d’activité inédits. En parallèle, le Conseiller fédéral Felber considère son département comme un médiateur et un éclaireur d’une population perçue comme ignorante: «[N]ous sommes là pour convaincre nos concitoyens que leur regard ne doit pas s’arrêter au mur d’en face ni même à la frontière de notre pays – il est trop petit.» Il convient donc d’abandonner cette conception longtemps défendue selon laquelle la Suisse serait un «cas particulier»: «[L]a Suisse, État, Nation, n’est pas un ‹Sonderfall› c’est un petit morceau de la géographie du continent européen et c’est un État qui a les mêmes responsabilités que tous les autres États de ce continent et du monde» (doc. 32, dodis.ch/54342).
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