Le 1er janvier 2022 expire le délai de protection des dossiers de la Confédération de 1991. Les documents rendus accessibles à cette occasion éclairent la conclusion controversée du traité sur l’EEE et les défis que rencontre la politique étrangère de la Suisse avec le déclenchement de la guerre du Golfe et des guerres de Yougoslavie ainsi qu’avec l’effondrement de l’Union soviétique.
«L’Europe fait partie de nous-mêmes, tout comme nous en faisons partie. Il en a toujours été ainsi et rien n’y pourra jamais changer.» Le président de la Confédération Flavio Cotti se montre un Européen convaincu devant les nombreux invités suisses et étrangers conviés à Sils, en Engadine, en septembre 1991, à l’occasion du 700e anniversaire de la Confédération (doc. 37, dodis.ch/57668). Le statisme apodictique de son positionnement contraste toutefois nettement avec la dynamique des développements de la politique européenne en 1991: «En cette année anniversaire, la question des relations futures avec l’Europe semble plus incertaine que jamais, et le Conseil fédéral plus divisé que jamais», explique le directeur du centre de recherche Dodis Sacha Zala sur la base du nouveau volume des Documents diplomatiques suisses (DDS). Celui-ci permet de se plonger au cœur de la politique étrangère suisse de l’année 1991 à travers une large sélection de sources d’archives. Bien d’autres documents de l’époque, qui seront publiés le 1er janvier 2022 à l’expiration de leur délai légal de protection, brossent le tableau d’une année de désillusion. En effet, alors que 1990 avait été une année charnière et d'espoir, 1991 pose une série de nouveaux défis à la Suisse.
«Satellisation» par l’EEE?
L’intégration européenne est restée la problématique prioritaire tout au long de l’année. La conclusion de l’accord de transit avec la Communauté européenne (CE) par le conseiller fédéral Adolf Ogi (doc. 51, dodis.ch/58168) est une lueur d’espoir. Les négociations sur l’Espace économique européen (EEE) sont en revanche moins fructueuses. Alors qu’en 1990 la «troisième voie» que représentait l’EEE semblait être la seule solution viable, en 1991 le Conseil fédéral est en profond désaccord. En mars, le président de la Confédération Cotti propose à son collègue chef du Département de l’économie Jean-Pascal Delamuraz, qui mène avec le ministre des affaires étrangères René Felber les négociations avec la CE, d’interrompre le plus rapidement possible ces négociations «humiliantes» de l’EEE au profit d’une demande d’adhésion directe (doc. 9, dodis.ch/57510). La discussion polémique lors de la séance du Conseil fédéral du 17 avril 1991 est également emblématique des désaccords qui règnent au sein du gouvernement: alors que le ministre des finances Otto Stich est convaincu qu’«un mauvais traité ne peut jamais être considéré comme un pas dans la bonne direction» et que l’EEE, alors sur la table, représente «une satellisation de la Suisse», le ministre des affaires étrangères Felber souligne «les nombreux points positifs» et «les avantages certains» d’un accord même déséquilibré pour la Suisse. Le ministre de la défense Kaspar Villiger constate en revanche que le pays s’engage «sur la voie d’un État colonial doté d’un statut d’autonomie» (doc. 13, dodis.ch/57331).
Pression internationale
Lors d’entretiens avec leurs partenaires européens, les conseillers fédéraux tentent à plusieurs reprises de faire part de leur mécontentement quant au déroulement des négociations. Le ministre allemand des affaires étrangères Genscher rétorque fermement que seul un membre de la CE peut «faire valoir de manière optimale ses intérêts nationaux propres» (doc. 16, dodis.ch/57028). Le président français François Mitterrand se montre encore plus critique vis-à-vis de la mise à l’écart de la Suisse et rappelle que les banques seules ne suffisent pas à fonder une civilisation (doc. 25, dodis.ch/58092). Le négociateur en chef de la CE Krenzler parle même d’un «déficit de modernité» de la Suisse, qui pourrait être «corrigé» par une adhésion à la CE, ou via sa salle d’attente qu’est l’EEE (doc. 27, dodis.ch/58039). Ce n’est que peu avant la réunion des ministres de la CE et de l’AELE à Luxembourg, au cours de laquelle, selon la Suisse, il faut «forcer la percée ou constater l’échec des négociations» (doc. 44, dodis.ch/58388), que le Conseil fédéral prend sa décision de principe. Dans la nuit du 22 octobre 1991, les conseillers fédéraux Felber et Delamuraz acceptent les résultats des négociations sur le traité de l’EEE et déclarent que l’adhésion de la Suisse à la CE est un objectif stratégique. Néanmoins, en novembre, la Commission de politique extérieure du Conseil des États anticipe sobrement que «la votation sur le traité EEE n’est pas encore gagnée» et que «nous avons encore un énorme travail à accomplir si nous voulons que le peuple accepte ce traité» (doc. 56, dodis.ch/58525).
Développements dramatiques en Europe de l’Est
En 1991, les développements à l’Est du continent se poursuivent également à un rythme effréné. Au nom de la «maxime de la coresponsabilité solidaire», le Conseil fédéral adopte un nouveau crédit de 800 millions de francs pour l’aide aux pays de l’Est. L’Albanie, la Bulgarie, la Yougoslavie et l’URSS doivent alors également bénéficier de l’aide financière suisse (doc. 35, dodis.ch/57522). Cependant, l’Union soviétique disparaît avant même la fin de l’année 1991: avec la création de la Communauté des États indépendants (CEI) en décembre, l’Union des républiques socialistes soviétiques cesse en effet d’exister. La Suisse, en principe réservée en matière de reconnaissance, est l’un des premiers pays à reconnaître les républiques qui succèdent à l’Union soviétique (doc. 61, dodis.ch/57514). Les évolutions dramatiques en Yougoslavie ont pour leur part des répercussions en Suisse, notamment sur la gestion d’une importante migration yougoslave. La Suisse s’efforce de contribuer à la désescalade dans les Balkans dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) ainsi que par des initiatives unilatérales de médiation (doc. 50, dodis.ch/58114).
Les «bons offices» dans un nouvel ordre mondial
La Suisse cherche également à contribuer à l’apaisement dans d’autres régions du monde. Lorsque les ministres des affaires étrangères des États-Unis d’Amérique et d’Irak se rencontrent une nouvelle fois à Genève pour des entretiens peu avant le déclenchement de la guerre du Golfe, le Conseil fédéral repropose ses «bons offices» et son soutien au processus de médiation (doc. 2, dodis.ch/57332). Dans le cadre du conflit libanais, la diplomatie suisse s’engage pour la libération d’otages et de prisonniers (doc. 33, dodis.ch/58395), tandis qu’en Afghanistan elle travaille à une solution politique à l’inextricable situation en créant un nouveau cadre de discussion (doc. 29, dodis.ch/57737). «La manière dont la politique étrangère suisse participe, en 1991, à la résolution ou à la prévention de conflits dans des régions du monde très différentes mérite d’être soulignée: elle est très active aux côtés des Nations unies, tout en ayant des ambitions strictement personnelles», analyse Zala, le directeur de Dodis. Une participation croissante de la Suisse aux instances multilatérales accompagne la recherche de sa place en tant que pays dans le nouvel ordre mondial. Ainsi, lors de sa session d’automne, le parlement approuve l’adhésion de la Suisse aux institutions de Bretton Woods (doc. 40, dodis.ch/58258).
Relations économiques et aide au développement
Les voyages et les visites de régions extra-européennes économiquement dynamiques doivent permettre à la Suisse d’éviter de se focaliser trop exclusivement sur l’intégration européenne. Les thématiques économiques sont ainsi tout aussi centrales lors des visites du conseiller fédéral Delamuraz en Corée du Sud et à Singapour (doc. 10, dodis.ch/57647), du conseiller fédéral Felber en Inde (doc. 47, dodis.ch/57398), du secrétaire d’État Jacobi à Pékin (doc. 21, dodis.ch/57590) ou du ministre argentin des affaires étrangères Di Tella à Berne (doc. 12, dodis.ch/58462). Les nouvelles lignes directrices de la Direction de la coopération au développement et de l’aide humanitaire posent de leur côté les bases du dialogue avec les partenaires dans les pays en développement (doc. 28, dodis.ch/58718). Une pétition des œuvres d’entraide permet également à la coopération au développement de faire une entrée remarquée dans les festivités du 700e anniversaire de la Confédération. Le Conseil fédéral, octroyant un montant relevant du symbole de 700 millions de francs, veut d’une part financer des mesures de désendettement en faveur des pays en développement les plus pauvres et d’autre part contribuer à des programmes et projets environnementaux d’importance mondiale (doc. 59, dodis.ch/57999).
La Session des jeunes réclame une «Suisse solidaire»
Enfin, les participants à la première Session fédérale des jeunes, qui se déroule dans le cadre du 700e anniversaire, réclament une Suisse solidaire. «En substance, les jeunes ont élaboré un programme d’action de politique extérieure qui respire l’esprit d’ouverture et de renouveau de l’époque», explique le directeur de Dodis Zala. Ils ont demandé à ce que la Suisse, par sa politique étrangère actuelle et future, joue un rôle de pionnier au niveau mondial et agisse promptement, car «[c]e qui se passe dans les autres pays du monde ne nous est pas indifférent» (doc. 43, dodis.ch/58000).