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Apertura degli archivi: Nuovi documenti sulla politica estera svizzera 1991


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Il 1° gennaio 2022 scade il periodo di protezione dei dossier della Confederazione del 1991. I documenti messi a disposizione in questa occasione fanno luce sulla controversa conclusione del trattato SEE, sulle sfide della politica estera svizzera durante lo scoppio della guerra del Golfo, sulle guerre in Jugoslavia, e sulla situazione in relazione al crollo dell'Unione Sovietica. 

«L’Europa è una parte di noi stessi, e noi siamo parte di essa. Così è sempre stato. Così sarà sempre.» Il presidente Flavio Cotti si dimostrò un europeo convinto di fronte a numerosi ospiti nazionali e stranieri invitati a Sils, in Engadina, nel settembre 1991, nell’ambito del 700° anniversario della Confederazione (doc. 37, dodis.ch/57668). La staticità apodittica del suo posizionamento fu però nettamente contrastata dal dinamismo degli sviluppi della politica europea nel 1991: «Durante l’anno dell’anniversario, la questione delle future relazioni con l’Europa è apparsa più incerta, e il Consiglio federale più diviso che mai», afferma Sacha Zala, direttore del centro di ricerca Dodis, riferendosi al nuovo volume dei Documenti diplomatici svizzeri (DDS). Quest’ultimo documenta in dettaglio la politica estera svizzera nel 1991, basandosi su una selezione di documenti. Numerose altre testimonianze dell’epoca, che verranno pubblicate il 1° gennaio 2022 – dopo la scadenza del loro periodo di protezione legale – presentano un anno marcato da una forte disillusione che pone nuove sfide alla diplomazia svizzera. Si tratta dunque di un anno che discorda nettamente dal precedente 1990, caratterizzato invece da molte speranze di cambiamento dopo l’epocale cesura del 1989. 

«Satellizzazione» attraverso il SEE?

Durante tutto l’anno, l’integrazione europea rimase il tema dominante. Un punto positivo fu la conclusione dell’accordo di transito con la Comunità europea (CE) da parte del Consigliere federale Adolf Ogi (doc. 51, dodis.ch/58168). I negoziati sullo Spazio economico europeo (SEE) ebbero meno successo. Mentre nel 1990 la «via di mezzo» dello SEE sembrava essere l’unica soluzione possibile, nel 1991 il Consiglio federale cambiò opinione. In marzo, il Presidente della Confederazione Cotti propose al Consigliere federale Jean-Pascal Delamuraz, che dirigeva il Dipartimento dell’economia e conduceva i negoziati con la CE insieme al ministro degli affari esteri René Felber, di interrompere al più presto le «umilianti» trattative sul SEE a favore di una domanda diretta di adesione (doc. 9, dodis.ch/57510). La controversa discussione del Consiglio federale, avvenuta il 17 aprile 1991, fu altrettanto emblematica riguardo al disaccordo all’interno del governo: mentre il ministro delle finanze Otto Stich era convinto che «un cattivo trattato non potesse mai essere visto come un passo nella giusta direzione» e che nella fattispecie, lo SEE, significava «una satellizzazione della Svizzera». Il ministro degli affari esteri Felber sottolineò «i numerosi punti positivi» e «i chiari vantaggi» di un accordo, seppure non equilibrato per la Svizzera. Per il ministro della difesa Kaspar Villiger invece, il paese si trovava «sulla strada verso uno stato coloniale, con uno statuto di autonomia» (doc. 13, dodis.ch/57331). 

Pressione internazionale

Nelle discussioni con i loro partner europei, i consiglieri federali cercarono ripetutamente di esprimere la loro insoddisfazione riguardo all’andamento dei negoziati. Il ministro tedesco degli affari esteri Genscher rispose con fermezza che solo come membro della CE «i propri interessi nazionali possono essere fatti valere nel miglior modo possibile» (doc. 16, dodis.ch/57028). Il presidente francese Mitterrand fu ancora più critico nei confronti della posizione svizzera di distanziamento, sottolineando che «le banche da sole non erano una base sufficiente per una civilizzazione» (doc. 25, dodis.ch/58092). Il capo negoziatore della CE, Krenzler, parlò addirittura di un «deficit di modernità» svizzero che poteva essere «corretto» con l’adesione della Svizzera alla CE o attraverso la sua sala d’attesa, che sarebbe lo SEE (doc. 27, dodis.ch/58039). Solamente poco prima della riunione dei ministri della CE e dell’AELS a Lussemburgo, durante la quale, secondo la Svizzera, sarebbe stato necessario «forzare una svolta o i negoziati sarebbero falliti» (doc. 44, dodis.ch/58388), il Consiglio federale prese una decisione di principio. La notte del 22 ottobre 1991, i Consiglieri federali Felber e Delamuraz accettarono i risultati dei negoziati sul trattato SEE e dichiararono l’adesione della Svizzera alla CE in quanto obiettivo strategico. Nonostante ciò, a novembre, il Comitato di politica estera del Consiglio degli Stati anticipò in modo asciutto che: «Il voto sul trattato SEE non è ancora stato vinto» e che c’era «ancora un’enorme quantità di lavoro se vogliamo far si che il popolo accetti questo trattato» (doc. 56, dodis.ch/58525). 

Sviluppi drammatici nell’Europa orientale

Nel 1991, anche gli sviluppi nell’est del continente continuarono a ritmo sostenuto. In nome della «massima responsabilità solidale», il Consiglio federale adottò un nuovo credito di 800 milioni per l’aiuto ai paesi dell’Europa orientale. Anche l’Albania, la Bulgaria, la Romania, la Jugoslavia e l’URSS avrebbero dovuto ricevere aiuti finanziari svizzeri (doc. 35, dodis.ch/57522). Tuttavia, l’Unione Sovietica scomparve ancora prima della fine del 1991: con la creazione della Comunità degli Stati Indipendenti (CSI) in dicembre, l’Unione delle Repubbliche Socialiste Sovietiche cessò di esistere. La Svizzera, abitualmente reticente in materia di riconoscimento, fu sorprendentemente uno dei primi paesi ad annunciare il riconoscimento delle nuove repubbliche sovietiche (doc. 61, dodis.ch/57514). I drammatici sviluppi in Jugoslavia ebbero ripercussioni in Svizzera, in particolare per quanto riguarda la gestione della migrazione della popolazione jugoslava. La Svizzera cercò di contribuire alla distensione nei Balcani nel quadro della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE), ma anche attraverso iniziative di mediazione unilaterali (doc. 50, dodis.ch/58114). 

I «buoni uffici» in un nuovo ordine mondiale

La Svizzera cercò di contribuire alla pace anche in altre parti del mondo. Quando i ministri degli affari esteri degli Stati Uniti e dell’Iraq si incontrarono nuovamente per dei colloqui a Ginevra, poco prima dello scoppio della guerra del Golfo a gennaio, il Consiglio federale offrì ancora una volta i suoi «buoni uffici» a sostegno nel processo di mediazione (doc. 2, dodis.ch/57332). Nel conflitto libanese, la diplomazia svizzera si adoperò per la liberazione di ostaggi e prigionieri (doc. 33, dodis.ch/58395) e in Afghanistan cercò di contribuire con una soluzione politica alla situazione insostenibile creando un nuovo contesto di discussione (doc. 29, dodis.ch/57737). «Degno di nota è il modo in cui la politica estera svizzera ha partecipato attivamente nel 1991 a fianco delle Nazioni Unite, ma certamente con ambizioni proprie, al regolamento o alla prevenzione di conflitti in parti molto diverse del mondo», afferma Sacha Zala, direttore di Dodis. La crescente partecipazione della Svizzera ai forum multilaterali accompagna la ricerca del suo posto nel nuovo ordine mondiale. Nella sessione autunnale, per esempio, il Parlamento approvò l’adesione della Svizzera alle istituzioni di Bretton Woods (doc. 40, dodis.ch/58258). 

Relazioni economiche e aiuto allo sviluppo

I viaggi e le visite in regioni economicamente dinamiche al di fuori dell’Europa avevano lo scopo di evitare che la Svizzera si concentrasse esclusivamente sull’integrazione europea. Le visite del Consigliere federale Delamuraz in Corea del Sud e a Singapore si concentrarono su questioni economiche (doc. 10, dodis.ch/57647), così come il viaggio del Consigliere federale Felber in India (doc. 47, dodis.ch/57398), la visita del Segretario di Stato Jacobi a Pechino (doc. 21, dodis.ch/57590) o il ricevimento del Ministro degli esteri argentino Di Tella a Berna (doc. 12, dodis.ch/58462). Le nuove direttive della Direzione dello sviluppo e dell’aiuto umanitario posero le basi per il dialogo con i partner dei paesi in via di sviluppo (doc. 28, dodis.ch/58718). Sulla base di una petizione delle agenzie umanitarie, anche la cooperazione allo sviluppo ebbe un posto di rilievo nelle celebrazioni del 700° anniversario della Confederazione svizzera. Con un importo simbolico di 700 milioni di franchi, il Consiglio federale intendeva finanziare, da un lato, misure di sdebitamento a favore dei paesi in via di sviluppo più poveri e, dall’altro, contribuire a programmi e progetti ambientali di portata mondiale (doc. 59, dodis.ch/57999). 

La sessione dei giovani chiede una «Svizzera solidale»

Infine, i partecipanti alla prima sessione federale dei giovani, che si svolse nel contesto delle celebrazioni del 700° anniversario, domandarono una Svizzera solidale. «In sostanza, i giovani elaborarono un programma d’azione di politica estera che manifestava lo spirito di apertura e di rinnovamento dell’epoca» spiega Zala, direttore di Dodis. Chiesero che la Svizzera, attraverso la sua politica estera attuale e futura, svolgesse un ruolo pionieristico a livello mondiale e agisse rapidamente, perché, per quei giovani, «non è indifferente ciò che succede negli altri paesi del mondo» (doc. 43, dodis.ch/58000).