30 anni fa – La dissoluzione dell'URSS e il riconoscimento degli stati post-sovietici

Esattamente 30 anni fa, il 23 dicembre 1991, la Svizzera fu uno dei primi paesi a riconoscere gli Stati post-sovietici. «Insieme al riconoscimento anticipato della Repubblica popolare cinese il 17 gennaio 1950, questa fu una delle poche anomalie dell’abituale prudenza nella politica di riconoscimento della Svizzera», spiega Sacha Zala, direttore del Centro di ricerca Documenti diplomatici svizzeri (Dodis). Seguendo il principio quasi sacrosanto del «non essere né tra i primi, né tra gli ultimi», il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) generalmente aveva sempre tenuto un profilo basso nelle questioni di riconoscimento. «Tanto più sorprendente», afferma Thomas Bürgisser, responsabile redazionale del volume di prossima pubblicazione dei Documenti diplomatici svizzeri sull’anno 1991, «che la Svizzera agì senza esitazione quel 23 dicembre e fu quindi tra i primissimi Stati a riconoscere l’indipendenza delle ex repubbliche sovietiche». Infatti, fino al 1991, l’URSS era costituita da 15 repubbliche federate che, de jure, godevano di ampi diritti di sovranità, ma de facto erano subordinate al potere centrale di Mosca.

La fase iniziale nei paesi baltici

La caduta dell'impero sovietico nel 1991 avvenne ad una velocità vertiginosa. Iniziò con le repubbliche baltiche dell’Estonia, Lettonia e Lituania, i cui sforzi per ottenere l’indipendenza furono violentemente contrastati, in particolare nel non riuscito colpo di stato in agosto, a Mosca (dodis.ch/C1951). Il 28 agosto, il Presidente della Confederazione Flavio Cotti poteva informare i presidenti dei tre Stati della decisione del Consiglio federale «che la Svizzera stabilirà relazioni diplomatiche complete con le tre repubbliche baltiche indipendenti» (dodis.ch/C2196). Dal 3 al 6 settembre 1991, una delegazione guidata dall’ambasciatore Jenö Staehelin, capo della Divisione politica I del DFAE, intraprese un viaggio a Tallinn, Riga e Vilnius per formalizzare la ripresa delle relazioni diplomatiche attraverso uno scambio di lettere (dodis.ch/57645).

Creazione della Comunità degli Stati indipendenti

Il processo di erosione dell’impero sovietico continuò senza sosta. L’8 dicembre 1991, i presidenti della Russia, Bielorussia e Ucraina fondarono la «Comunità degli Stati Indipendenti» (CSI) nel contesto degli accordi di Minsk. In questa occasione, dichiararono seduta stante che l’Unione Sovietica «come soggetto del diritto internazionale e come realtà geopolitica cessa di esistere» (dodis.ch/60365). Poco dopo, il DFAE deliberò sulla posizione ufficiale della Svizzera. Nella riunione, così le discussioni, «ha prevalso l’opinione che non sia più necessario aspettare il riconoscimento, vista l’evidenza dell’ormai avvenuto raggiungimento del punto di non ritorno. È tuttavia necessario riconoscere non soltanto le repubbliche slave ma anche quelle che stanno lottando per essere riconosciute, nella misura in cui il riconoscimento non sia soggetto a controversie» (dodis.ch/58737).

Conferenza telefonica prima di Natale

Il 21 dicembre, attraverso la dichiarazione di Alma-Ata (Almaty), quasi tutte le restanti repubbliche dell’URSS si aggregarono alla CSI . Sembrava fosse stato raggiunto il point of no return. Alle ore 13.30 di lunedì 23 dicembre, durante una conferenza telefonica, il Consiglio federale discusse la proposta del DFAE trasmessa a mezzogiorno dalla Cancelleria federale via fax, riguardo al riconoscimento ufficiale e l’instaurazione di relazioni diplomatiche con la Federazione Russa e le repubbliche dell’Ucraina, Bielorussia, Kazakistan, Moldavia, Georgia, Armenia, Azerbaigian, Uzbekistan, Turkmenistan, Tagikistan e Kirghizistan (dodis.ch/57514). «È importante che la Svizzera stabilisca al più presto dei contatti con le nuove repubbliche», dichiarò il Consigliere federale Jean-Pascal Delamuraz alla richiesta del capo del DFAE René Felber (dodis.ch/57766). Dopo 15 minuti di deliberazione, il Consiglio federale prese la sua ultima decisione dell’anno, la numero 2518.

Gratitudine per il riconoscimento precoce

La sera stessa, il DFAE notificò il riconoscimento ai presidenti Ter-Petrosyan, Mütallibov, Šuškevič, Nazarbaev, Akayev, Snegur, El’cin, Nabiev, Nyýazow, Kravčuk e Karimov per telex tramite l’ambasciata svizzera a Mosca (dodis.ch/C1950). Il Consiglio federale aspettò «per ragioni pratiche» prima di notificare il riconoscimento della Georgia, che non aveva aderito alla CSI e la cui situazione politica interna sembrava confusa. Il riconoscimento precoce avrebbe dato i suoi frutti: «Durante i miei viaggi nelle repubbliche post-URSS», notò l’ambasciatore svizzero a Mosca, Jean-Pierre Ritter, «sono rimasto impressionato dalla soddisfazione e persino dalla gratitudine che ogni volta ci viene dimostrata per essere stati i primi in Europa occidentale a notificare il nostro riconoscimento delle nuove indipendenze e i primi a presentarsi sul posto per formalizzare lo stabilimento delle relazioni» (dodis.ch/59825).

Instaurazione delle relazioni diplomatiche 

La continuità delle relazioni con la Federazione Russa come successore legale dell’URSS fu stabilita già nel gennaio 1992, tramite un semplice scambio di note tra Mosca e Berna (dodis.ch/61322 e dodis.ch/61319). L’ambasciatore Ritter si recò successivamente a Erewan e Baku come inviato speciale al fine di stabilire relazioni diplomatiche con l’Armenia e l’Azerbaigian (dodis.ch/61278e dodis.ch/61241). All’inizio di febbraio, il DFAE inviò il capo della Direzione degli affari amministrativi e del servizio estero, l’ambasciatore Johann Bucher, in missione speciale a Kiev e Minsk per formalizzare le relazioni con l’Ucraina e la Bielorussia (dodis.ch/60848). In giugno, l’ambasciatore Ritter si recò nuovamente ad Alma-Ata per l’instaurazione delle relazioni con il Kazakistan (dodis.ch/60853). Il 23 marzo 1992, dopo che Berna notificò il riconoscimento della Georgia – che come le tre repubbliche baltiche non aderì alla CSI (dodis.ch/61323) –, l’ambasciatore Ritter visitò anche Tbilisi in giugno, dove stabilì relazioni e presentò le sue credenziali al nuovo presidente Eduard Shevardnadze (dodis.ch/61191). Infine, in luglio, fu la volta di Ashgabat (Turkmenistan) e Tashkent (Uzbekistan) (dodis.ch/61106).

Contatti presidenziali 

La partecipazione di delegazioni di alto livello degli Stati della CSI al Forum economico mondiale (WEF) di Davos offrì al ministro degli esteri Felber, Presidente della Confederazione nel 1992, la possibilità d’incontrare i presidenti Ter-Petrosyan (Armenia), Mütallibov (Azerbaigian), Šuškevič (Bielorussia), Nazarbaev (Kazakistan), Snegur (Moldavia) e Karimov (Uzbekistan), nonché l’occasione per uno scambio di vedute approfondito con il presidente ucraino Leonid Kravčuk (dodis.ch/61277 e dodis.ch/61354). In febbraio fu pure deciso di stabilire relazioni diplomatiche tra la Svizzera e il Kirghizistan (dodis.ch/60852), in occasione di una visita del presidente Askar Akayev al Presidente della Confederazione Felber a Berna, organizzata con breve preavviso. Il 2 settembre 1992, a Berna, ci fu uno scambio di lettere tra Felber e il presidente moldavo Mircea Snegur, al fine di stabilire delle relazioni diplomatiche (dodis.ch/61317).

Varie missioni e discordie

La presa di contatto con gli Stati post-sovietici hanno avuto luogo attraverso diversi canali. In aprile e luglio per esempio, le delegazioni di alto livello dell’Amministrazione federale delle finanze visitarono i paesi della CSI. In vista dell’adozione del messaggio complementare del Consiglio federale sul proseguimento della cooperazione rafforzata con gli Stati dell’Europa centrale e orientale (dodis.ch/59002), che prevedeva un’estensione dei crediti allo sviluppo alla CSI, in agosto e settembre, il DFAE ordinò due missioni in tutte le repubbliche dell’Asia centrale e della Transcaucasia. La prima fu nuovamente guidata dall’ambasciatore Staehelin, mentre la seconda dal suo vice, Daniel Woker. Le delegazioni comprendevano anche rappresentanti dell’Ufficio federale per gli affari economici esteri (dodis.ch/61252 e dodis.ch/61250). Il coordinamento tra le varie missioni non fu sempre facile e portò talvolta a disaccordi e conflitti di competenze (dodis.ch/58143, dodis.ch/60836 e dodis.ch/60846).

«Helvetistan» e Heidi Tagliavini

«Il vivo interesse delle autorità svizzere apre la prospettiva a due sviluppi», così afferma lo storico presso il centro di ricerca Dodis Thomas Bürgisser. Da un lato, dopo l’adesione alle istituzioni di Bretton Woods, la Svizzera voleva assicurarsi un posto nel consiglio esecutivo della Banca mondiale e del Fondo monetario e, a questo effetto, dovette creare un proprio gruppo di voto. Turkmenistan, Kirghizistan, Uzbekistan e Azerbaigian furono, insieme alla Polonia, inseriti in questo progetto; più tardi anche Kazakistan e Tagikistan si unirono al cosiddetto «Gruppo Helvetistan». «Grazie al suo impegno in Asia centrale, la Svizzera poté assicurarsi un’influenza in queste organizzazioni finanziarie internazionali», prosegue Bürgisser. Va anche notato che l’ambasciatore Ritter fu accompagnato in ogni suo viaggio da una collaboratrice che parlava perfettamente il russo. Alla giovane diplomatica, Heidi Tagliavini, in seguito sono state più volte affidate delicate missioni in regioni di conflitto: ad esempio nel 1995 con il gruppo di assistenza OSCE in Cecenia, come rappresentante speciale dell’UE per indagare sulle cause della guerra tra Russia e Georgia nel 2008, o ancora nel 2014 come rappresentante dell’OSCE in Ucraina.