relative à la reprise éventuelle des pourparlers avec le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique en vue de la conclusion d’un traité
à clause compromissoire entre les deux pays.
A la suite d’une conversation qu’il a eue avec M. Max Huber, M. de Pury nous demande si le moment ne serait pas venu de reprendre les pourparlers en vue de la conclusion d’une convention d’arbitrage avec les Etats-Unis d’Amérique. Il nous signale, en se fondant sur la documentation publiée par le Greffe de la Cour Internationale de Justice, «que les Etats-Unis ont signé, depuis 1919, 12 traités et conventions dans lesquels figure la clause conditionnelle ou même obligatoire de la compétence de la Cour de Justice internationale», ainsi que 5 accords «pour le renouvellement de conventions d’arbitrage» et une convention avec les Pays-Bas (sur les boissons alcooliques) qui prévoient une substitution de la Cour internationale de Justice à la Cour permanente d’arbitrage dans le cas où le Sénat américain déciderait d’adhérer à la Cour de Justice. Les 12 traités susvisés n’ont toutefois pas été ratifiés par les Etats-Unis. Ceux-ci ne se trouveraient actuellement liés, en ce domaine, que pour les cinq traités généraux d’arbitrage dont il est question plus haut.
Les négociations avec les Etats-Unis ont été interrompues, en 1923, sur le refus du Gouvernement américain de conclure des traités d’arbitrage d’un autre type que les traités d’avant-guerre contenant la clause des «intérêts vitaux, de l’indépendance et de l’honneur des Etats contractants». Encore les traités de ce genre conclus par les Etats-Unis prévoient-ils que le «compromis» doit, au même titre qu’un traité international, faire l’objet d’une approbation parlementaire. Un traité de ce type avait été signé, le 29 février 1908, entre la Suisse et les Etats-Unis; il avait été conclu pour cinq ans; ce délai écoulé, il avait été renouvelé pour une nouvelle période de cinq ans et est venu définitivement à expiration en décembre 1918. En 1923, le Gouvernement des Etats-Unis aurait été disposé à le mettre à nouveau en vigueur pour une durée de cinq ans. Mais nous avions décliné cette proposition, d’une part, parce que les traités du type américain ont une portée pratique presque nulle et que, d’autre part, nous préférions attendre, avant de reprendre les pourparlers sur une base meilleure, que la question de l’adhésion éventuelle des Etats-Unis à la Cour permanente de Justice internationale eût été élucidée. Les choses en restèrent là depuis lors.
Serait-il opportun aujourd’hui de renouer la discussion? Cela paraît douteux. Le Gouvernement des Etats-Unis nous proposerait sans doute un traité du type de 1908, ce qui ne serait guère acceptable. En admettant qu’un pareil traité soit muni d’une clause prévoyant la possibilité de modifications au cas où les Etats-Unis adhéreraient à la Cour internationale de Justice, sa valeur pratique ne s’en trouverait guère augmentée. Une clause comme celle-là est d’ailleurs inutile. Il est évident que, dans le cas où les Etats-Unis adhéreraient à la Cour, le Département d’Etat demanderait de lui-même un réajustement de ses traités d’arbitrage sans qu’il soit besoin d’invoquer une clause antérieure de renvoi éventuel à la Cour de Justice. Cette formule de renvoi se comprenait encore lorsqu’il paraissait probable que les Etats-Unis reconnaîtraient la juridiction de la Cour de Justice. Elle servait en quelque sorte d’excuse à une politique d’arbitrage qui paraissait si peu conforme aux tendances nouvelles qu’on ne voulait plus lui prêter qu’un caractère provisoire. Aujourd’hui, cette réserve américaine d’un nouveau genre ne se justifie même plus pour des raisons d’opportunité politique, puisque l’adhésion des Etats-Unis à la Cour de Justice de La Haye est plus problématique que jamais.
Le Sénat américain, dont dépend la politique des Etats-Unis en matière d’arbitrage, est, en réalité, réfractaire à tout progrès en matière d’arbitrage. Son attitude au cours de ces vingt dernières années le prouve surabondamment. On sait l’opposition systématique, irréductible qu’il a faite à tous les efforts tentés par le Gouvernement pour conclure des traités quelque peu libéraux en la matière. Aussi longtemps qu’il n’aura pas modifié une attitude sur laquelle les enseignements de la grande guerre ne paraissent pas avoir beaucoup influé, il serait vain d’envisager la conclusion d’une convention d’arbitrage de quelque valeur avec les Etats-Unis.
Le fait est que les quatre ou cinq traités généraux d’arbitrage qui lient actuellement les Etats-Unis sont d’un type nettement suranné, du moins à nos yeux. Ils n’ont même pas la valeur du traité entre la Suisse et le Japon, qui marque la limite extrême, peut-on dire, où nous pouvons utilement aller. Ce traité fait du moins une réalité du recours à la Cour permanente de Justice internationale et n’oblige pas à mettre en branle toute la procédure parlementaire pour la seule conclusion d’un compromis dont l’établissement est déjà subordonné à la réserve illimitée des intérêts vitaux, de l’indépendance et de l’honneur des Etats contractants.
Rien, dans ces conditions, ne justifierait une modification de la ligne de conduite que nous avons été amenés à adopter depuis nos premières ouvertures à Washington. Mieux vaut nous confiner, comme nous l’avons fait depuis 1923, dans une attitude d’expectative.
On pourrait répondre dans ce sens à M. de Pury et mettre au courant notre Légation à Washington, qui est sans doute du même avis que nous, puisqu’elle ne nous a plus écrit à ce sujet depuis l’échec de 19232.