Der schweizerische Generalkonsul in Yokohama berichtete dem politischen Departement unterm 12. Juli 18992, er habe sich am 22. Juni gleichen Jahres veranlasst gesehen, an das japanische Ministerium des Auswärtigen die Anfrage zu richten, ob er auf Grund von Art. XIII, Absatz 3, des Freundschafts-, Handelsund Niederlassungsvertrages zwischen der Schweiz und Japan, vom 10. November 18963, auch nach dem Wegfall der Konsularjurisdiktion berechtigt sei, diejenigen Befugnisse auszuüben, welche der Konsularvertrag zwischen Japan und dem Deutschen Reiche vom 4. April 1896 den deutschen Konsuln in Japan einräumt.
Nach diesem Vertrag behalten die deutschen Konsuln in Japan das Recht, die Verlassenschaften von in Japan verstorbenen deutschen Staatsangehörigen zu regeln, Geburten, Todesfälle und Eheschliessungen zu beurkunden, Vormünder und Pfleger für ihre Landesangehörigen zu bestellen u.s.w. Die gleichen Befugnisse stehen den japanischen Konsuln in Deutschland zu.
Das japanische Ministerium des Auswärtigen antwortete auf die Anfrage des Hrn. Generalkonsuls Ritter folgendes:
«J’ai l’honneur de vous faire remarquer que le Gouvernement impérial est d’avis que les droits et pouvoirs spéciaux accordés par les Conventions consulaires conclues avec lAllemagne et la Belgique aux Consuls de ces deux pays, à condition de réciprocité, ne pourront, en vertu du § 3 de l’article XIII du traité d’amitié, d’établissement et de commerce entre le Japon et la Suisse, être concédés aux Consuls de Suisse que moyennant la même condition.»
Hr. Generalkonsul Ritter ist der Ansicht, dass die Schweiz, kraft der ihr im erwähnten Art. XIII zugestandenen Meistbegünstigung, befugt sei, ohne weiteres für ihre Konsuln in Japan die gleichen Rechte in Anspruch zu nehmen, welche die deutschen und belgischen Konsuln in Japan gemäss besonderen Konsularverträgen ausüben und dringt darauf, der Bundesrat, möchte diesfalls bei der japanischen Regierung vorstellig werden.
Das politische Departement – die Auffassung der japanischen Regierung teilend – beantragt in seinem Vortrage vom 6. Oktober 1899:
1) Es sei von diplomatischen Reklamationen wegen der von der japanischen Regierung dem Art. XIII, Absatz 3, des Handels- und Niederlassungsvertrages zwischen der Schweiz und Japan gegebenen Auslegung Umgang zu nehmen.
2) Das politische und das Justiz- und Polizeidepartement seien beauftragt, die Frage, ob Japan der Abschluss einer Konsularkonvention, wie die zwischen Deutschland und Japan vom 4. April 1896, anzutragen sei, näher zu prüfen und dem Bundesrat zur geeigneten Zeit Bericht und Antrag zu unterbreiten.
3) Dem Hrn. Generalkonsul Ritter in Yokohama sei durch das politische Departement von diesem Beschlüsse Kenntnis zu geben, mit der Einladung, unterdessen Erfahrungen zu sammeln und dem Bundesrat einlässlich darüber Bericht zu erstatten, ob und welche Nachteile der Mangel eines Konsularvertrages mit Japan für die dort niedergelassenen Schweizerbürger zur Folge hat.
Das Handelsdepartement dagegen ist der Ansicht des schweizerischen Generalkonsuls und stellt in seinem Vortrage vom 23. Oktober folgende Anträge:
1. Es sei Hr. Generalkonsul Ritter zu beauftragen, der japanischen Regierung zu erklären, dass der Bundesrat auf Grund von Art. XIII des Freundschafts-, Niederlassungs- und Handelsvertrages, vom 10. November 1896, den schweizerischen Generalkonsul in Yokohama für berechtigt halte, ohne Gegenseitigkeitserklärung alle Verrichtungen vorzunehmen, zu welchen die deutschen und belgischen Konsuln gemäss ihren Spezialverträgen befugt sind, weil der genannte Vertragsartikel ausdrücklich den Mitgenuss aller Befugnisse der Konsuln der meistbegünstigten Nation in sich schliesse, ohne dies in irgend einer Weise von der Einräumung der Gegenseitigkeit abhängig zu machen.
Der Bundesrat behalte daher alle Rechte vor, die der schweizerisch-japanische Vertrag gewähre, stehe jedoch nicht an, der japanischen Regierung, unbeschadet jener Rechte, gleichwohl die verbindliche Erklärung abzugeben, dass den japanischen Konsularbeamten in der Schweiz, wenn solche eingesetzt werden sollten, in jeder Beziehung Gegenrecht gehalten werde. Der Bundesrat sei bereit, eine nachträgliche Vereinbarung hierüber in aller Form abzuschliessen. Er ersuche die Regierung, ihren Gesandten in Wien zu diesem Zwecke – wenn möglich telegraphisch – zu bevollmächtigen, dem schweizerischen Generalkonsul, Hrn. Ritter, in Yokohama aber einstweilen zu gestatten, die beanspruchten Funktionen jetzt schon, also vor dem Abschluss der besonderen Vereinbarung, auf Grund von Art. XIII des Handels- und Niederlassungsvertrages4 und der provisorischen Gegenseitigkeitserklärung auszuüben.2. In gleicher Weise anstatt einer allgemeinen Reciprocitätserklärung vorderhand nur die Reciprocität unter Ausschluss der civilstandsamtlichen Funktionen zuzugestehen und sich mit Bezug auf diese letztem weitere Untersuchungen vorzubehalten, in der Meinung also, dass die Schweiz einstweilen an allen Artikeln des deutsch-japanischen Konsularvertrages participieren würde, mit Ausnahme der Art. XI und XII, die die Vornahme von Eheschliessungen und die Beurkundung von Geburten und Todesfällen, und von Art. XV bis XVII, die die Schiffahrt betreffen.
In seinem Mitberichte vom 16. November schliesst sich das Justiz- und Polizeidepartement dem ersten Antrage des politischen Departements (Ziff. 1, 2 und 3) vom 6. Oktober an5.
Das Handelsdepartement hielt in einem weitern einlässlichen Berichte vom 14. Februar 19006 an seiner Auffassung der Meistbegünstigungsklausel unbedingt fest, indem es auf die Wichtigkeit der Entscheidung des Bundesrates für die Beziehung der Schweiz zu ändern Staaten hinwies. Es beantragte, der japanischen Regierung die hierseitige Auffassung der der Schweiz zustehenden Meistbegünstigungsrechte im Sinne des nachstehenden Entwurfs eines Schreibens des schweizerischen Generalkonsuls in Yokohama zu notifizieren:
«Par votre Note du 11 juillet 1899, vous avez bien voulu me faire savoir, en réponse à ma demande du 22 juin précédent, que le haut Gouvernement impérial est d’avis que les droits et pouvoirs spéciaux accordés par les conventions consulaires avec lAllemagne et la Belgique aux Consuls de ces deux pays à condition de réciprocité, ne pourront, en vertu du § 3 de l’article XIII du traité entre la Suisse et le Japon, être concédés aux Consuls de Suisse que moyennant la même condition.
Je suis chargé par mon gouvernement de vous exposer qu’à son avis l’article en question implique au contraire l’extension immédiate et sans condition, aux agents suisses, des droits et compétences conférés aux agents de tout autre pays. En effet, il dispose que «les consuls généraux, consuls, vice-consuls, pro-consuls et agents consulaires de Suisse au Japon et ceux du Japon en Suisse auront le droit d’exercer tous les pouvoirs et toutes les fonctions que peuvent remplir dans les pays respectifs les officiers consulaires de la nation la plus favorisée». Comme ce texte ne renferme aucune condition, il s’en suit à l’évidence que les consuls suisses doivent jouir sans condition de toutes les compétences conférées aux consuls allemands et belges, et particulièrement de celles établies par les articles X à XIV du traité consulaire japonais-allemand et par les articles IX, X et XIV du traité japonais-belge en matière d’état-civil et de successions, aussi longtemps que les consuls desdits pays en jouiront eux-mêmes. D’autre part, la réciprocité due par la Suisse en vertu de la clause en question consiste en ceci, c’est que les mêmes compétences ou d’autres plus étendues encore doivent aussi et sans condition, être dévolues aux agents japonais en Suisse, dès le moment où elles sont accordées aux agents d’une tierce nation, et pour la même durée.
Ainsi, en matière de successions, les agents japonais, s’il en existait en Suisse, auraient en effet pu, déjà à partir de l’entrée en vigueur du traité, soit dès le 17 juillet de l’année passée, exercer des fonctions analogues à celles des consuls allemands et belges au Japon, parce que ces fonctions sont conférées aux agents de la Perse en Suisse par le traité d’amitié et de commerce du 23 juillet 1873, article 6, et à ceux du Brésil7 par la Convention consulaire du 21 octobre 1878, article 11. J’ai l’honneur de joindre à ces lignes, pour votre orientation, un exemplaire du traité et de la convention dont il s’agit.
Quant aux fonctions d’état-civil, la Suisse n’en a pas accordé jusqu’ici l’exercice aux agents d’une nation quelconque; elles ne doivent donc pas non plus être permises à ceux du Japon. Mais grâce à la clause de l’article XIII, et ainsi que nous venons de l’expliquer d’une manière générale, le Gouvernement impérial a dès maintenant la garantie que ses agents en Suisse pourront exercer aussi, sans condition, des fonctions de cette nature, dès le jour où elles seront octroyées aux agents d’une tierce nation.
Votre haut Gouvernement voudra bien constater qu’il y a ainsi pleine et entière réciprocité entre les deux pays. Ils doivent s’appliquer mutuellement les faveurs qu’ils ont accordées de fait à un tiers pays, mais aucun d’eux ne saurait prétendre à l’obtention immédiate de ces mêmes faveurs de la part de l’autre Etat, si celles-ci n’ont encore été concédées par lui à aucune nation; ce serait revendiquer inéquitablement une faveur nouvelle en échange d’une faveur déjà concédée. En d’autres termes, l’une des deux parties ne doit, à aucun instant, être traitée sur le territoire de son co-contractant moins favorablement que toute autre nation. Telle serait cependant la situation de la Suisse si elle n’était pas mise immédiatement au bénéfice des droits concédés à l’Allemagne et à la Belgique ou si elle ne l’était que moyennant une condition qui n’est pas inscrite dans la clause du traité.
En résumé, le Conseil fédéral estime donc qu’au moment actuel le régime de droit applicable aux agents des deux nations est le suivant: les agents suisses au Japon y exercent toute fonction permise aux agents de l’Allemagne et de la Belgique, qui sont les nations les plus favorisées au Japon; réciproquement, les agents japonais en Suisse y remplissent toute fonction permise aux agents des autres nations, notamment de la Perse et du Brésil8 qui sont les plus favorisées en Suisse.
En priant Votre Excellence de vouloir bien communiquer au Gouvernement impérial la présente notification du Conseil fédéral, je saisis l’occasion, etc.»
Vor einer abschliessenden Erledigung der Frage wird nach dem Antrag des Justiz- und Polizeidepartements beschlossen:
1) Es sei Hr. Generalkonsul Ritter in Yokohama zu einem genauen Berichte aufzufordern darüber, wie sich die Verhältnisse gestalten würden, wenn dem Konsulate die nach Auffassung des Handelsdepartements zustehenden Befugnisse nicht zugestanden würden.
2) Es sei Hr. Generalkonsul Ritter zu beauftragen, auf vertraulichem Wege Nachforschungen darüber anzustellen, wie sich diejenigen Grosstaaten (z.B. England, Italien, Russland, Vereinigte Staaten von Nordamerika) verhalten, welche in einer ähnlichen Lage wie die Schweiz sich befinden, d.h. ebenfalls keine speziellen Konsularkonventionen besitzen.
3) Endlich wird beschlossen, es seien durch Vermittlung der schweizerischen Gesandtschaften bei den betreffenden auswärtigen Regierungen direkt Nachforschungen im Sinne von Dispositiv 2 anzustellen.