J’ai eu l’honneur de recevoir avec deux ou trois jours de retard, Votre office personnel et confidentiel du 8 de ce mois relatif à l’affaire Nin.2
J’ai cherché à me procurer, sans y réussir, le mémoire que M. Nin a fait distribuer au corps diplomatique sur l’incident qui a engagé le Conseil fédéral à demander le rappel de cet agent.3
Il est regrettable qu’il ait régné sur quelques points une certaine confusion. Du moment où on savait par l’expérience de 1895, que M. Nin était un mauvais coucheur, un querelleur et un vaniteux, il aurait été désirable de lui rappeler qu’il devait correspondre avec le Président de la Confédération et non avec le Département militaire, et ensuite de préciser les conditions de sa présence aux manœuvres. Le Département militaire n’a pas répondu à la lettre vague de Nin en date du 28 juillet; on a donc laissé les manœuvres arriver sans savoir si Nin y assistait officiellement comme il l’avait annoncé, y assistait en uniforme ou en civil, ou n’y assistait pas du tout. On s’est trouvé ainsi sans base claire et précise au moment de l’incident.
Si nous avions encore eu un Département fédéral des Affaires étrangères et si la question eût dû obligatoirement passer par deux cribles, il y a des chances pour que la situation eût été mieux précisée. Les gouvernements des autres Etats ont introduit le rouage d’un Ministère des Affaires étrangères, précisément en vue de diminuer les chances de frottements directs. Je regrette aussi de ne pas savoir si M. Nin avait été muni d’une carte d’autorisation spéciale, analogue à celle donnée aux officiers suisses désireux de suivre les manœuvres, et si M. Nin a touché les cartes du terrain des manœuvres. Si oui, cela pourrait être utile à invoquer, car cela rendrait plus défavorable la situation de Nin.
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Toute réflexion faite, j’estime que M. Frey était fondé à agir comme il l’a fait, puisque, si M. Nin était là comme officier, il a manqué aux convenances militaires; comme diplomate M. Nin n’avait rien à faire aux manœuvres mais s’il se réclame de sa qualité diplomatique il avait le devoir de ne pas répondre grossièrement à une invitation courtoise d’un Conseiller fédéral de s’approcher de lui. Enfin si M. Nin était là comme simple particulier, il n’a pas à invoquer de privilèges diplomatiques; il peut d’autant moins se plaindre de ce qui est arrivé, qu’à aucun moment il n’a donné d’explications sur sa présence aux manœuvres, présence qu’on devait dès lors considérer comme une conséquence de la mission militaire officielle notifiée par lui le 8 juillet et comme une continuation de sa mission de 1895.
Dans ces conditions, et après un examen très attentif de la question sous ses diverses faces, examen qui est difficile et compliqué même après 4 mois et dans le silence d’un cabinet de travail, j’estime que M. Frey n’a pas de reproche à se faire, non seulement comme homme, comme gentleman et comme officier, mais pas même comme homme d’Etat obligé parfois de faire taire les sentiments humains devant des nécessités politiques supérieures. Le Chef du Département militaire et après lui le Conseil fédéral n’ont porté aucune atteinte au droit des gens ni aux convenances internationales. M. Frey n’était pas, comme je le suis en ce moment, en présence d’une table et de livres, mais sous le regard peut-être ironique d’officiers de nationalités diverses; il devait prendre sur l’heure un parti.
Peut-être aurait-il pu, dès le début, ignorer le personnage; cela arrive fréquemment ici qu’on n’ajoute aucune importance aux manques de formes de certains diplomates exotiques; mais du moment où M. Frey rencontrait un personnage officiellement annoncé comme remplissant une mission militaire et qui n’avait pas retiré cette annonce, il devait interpréter comme injurieuse l’affectation de Nin de ne pas le voir ni le saluer, demander à Nin de venir s’expliquer et, sur son refus, l’inviter à s’éloigner.
Maintenant que faire? M. Rodé dans son rapport du 3 novembre5, mentionne le goût des Hispano-Américains pour les distinctions subtiles. Un éditeur parisien me dit qu’il ne vend nulle part plus d’ouvrages de droit international que dans l’Amériquedu Sud; on y étudie le droit pour y violer, ajoute-t-il. J’ai appris que les envoyés hispano-américains à Paris auraient fréquemment discuté entre eux l’affaire Nin, et se sont en quelque sorte solidarisés pour en faire une question commune; ils semblent convaincus que nous avons agi contre Nin avec vigueur uniquement parce qu’il est Sud-américain (rastaquouères) et que nous aurions procédé tout autrement s’il eût été européen; c’est possible, c’est même probable, mais dans un tout autre sens que ces Messieurs ne supposent: nous aurions été probablement encore plus froissés parce que de la part d’un Européen de tels procédés eussent été encore plus intolérables que de la part d’un diplomate et d’un militaire aussi improvisé que M. Nin.
Il paraît que les représentants hispano-américains ici sont unanimes à condamner la conduite de Nin et à le jeter par-dessus bord. Mais ils sont non moins convaincus que M. Frey a violé les principes élémentaires de droit international en faisant expulser par un gendarme un chef de mission diplomatique, dont la personne doit être sacrée et inviolable. J’ai déjà exposé qu’à mon avis on n’a pas touché à Zurich à l’envoyé extraordinaire d’un pays ami, mais soit au militaire, soit au particulier; l’envoyé n’avait rien à faire aux manœuvres, et s’il y avait un envoyé de l’Uruguay, il ne pouvait s’offenser d’être reconnu par le Chef du Département militaire et appelé auprès de lui; s’il y avait un malentendu, c’était l’occasion ou jamais de l’écarter par quelques paroles de courtoisie.
Je ne crois donc pas que nous devions sur ce point spécial auquel les diplomates de l’Amérique espagnole, avec leur passion de couper des cheveux en quatre, ajoutent, dit-on, tant d’importance, entrer dans la voie de discuter.
M. Rodé se demande s’il faut recourir à un arbitrage. Je ne le crois pas; il n’y a pas de question de principe posée entre les deux Etats, il n’y a pas de litige proprement dit; il y a, à mes yeux, simplement une question de personne, un personnage qui nous paraît tout à fait apte à rendre difficiles les relations entre deux gouvernements résolus l’un et l’autre à entretenir de bons rapports; l’arbitre, quel qu’il soit, ne nous sera pas du tout reconnaissant de le mêler à une question de ce genre; il n’aura pas envie de froisser les deux parties pour si peu de chose et il risquerait de demander le préavis d’un juriste pointu qui viendrait lui faire sur l’inviolabilité des Envoyés des théories trop complexes pour être comprises par notre peuple. Notre peuple, si l’arbitre nous donnait raison au fond et tort sur la question de forme, s’étonnerait d’excuses que nous serions condamnés à faire à M. Nin et je ne voudrais pas exposer le Conseil fédéral ou le Chef de notre Département militaire à devoir exprimer des regrets ou à faire des excuses à M. Nin après la conduite de celui-ci.
Il me paraît que M. Rodé a raison de dire que du moment où Nin a quitté la Suisse et a déclaré la Légation supprimée jusqu’à nouvel avis, nous pouvons attendre sans trop d’émotion. La révolution qui menaçait d’éclater à Montevideo a fait long feu, mais il peut en survenir une autre. La Cour de Rome met, diton, dix ans pour statuer sur les causes de nullité de mariage les plus claires, parce qu’au cours de ces 10 ans, le mari, la femme ou l’autre disparaissent le plus souvent. M. Nin, ou tel ou tel des amis du parti gouvernemental actuel en Uruguay peuvent disparaître de mort naturelle ou politique. L’essentiel est d’être calmes et conciliants, tout en sauvegardant notre position. Mon impression serait d’adresser à M. Rodé, pour en remettre copie ou l’utiliser en vue d’une note à rédiger par lui, une dépêche pleine de courtoisie pour l’Uruguay, insistant le moins possible sur les faits pénibles de Zurich, mais d’autant plus sur notre volonté de rester en bons rapports avec cet Etat, ramenant la question à un simple incident de personnes, comme il s’en produit incessamment et qui engagent les gouvernements à déplacer ou à rappeler leurs agents diplomatiques, en un mot faisant aux Uruguayens quelques-unes des phrases qu’ils aiment, de façon à sauvegarder leur amour-propre ou plutôt leur vanité. En même temps on pourrait à Berlin, Vienne, Rome etc., là où il y a un certain nombre de ministres hispano-américains, charger les représentants de la Suisse d’être aimables pour les hispano-américains, et de leur glisser adroitement quelques mots témoignant de notre estime pour l’Uruguay, du caractère purement personnel de l’incident de Zurich, et de notre conviction que les bons rapports vont se rétablir.
Si cela Vous paraît indispensable on pourrait prier aussi le Ministre des Affaires étrangères de tel ou tel pays voisin et ami de la Suisse de recommander à son agent à Montevideo de dire que la Suisse témoigne en Europe la plus grande estime pour l’Uruguay, qu’il n’y a absolument rien d’offensant pour un pays à ce que l’on demande le changement d’un de ses agents, que c’est au contraire la preuve du désir d’assurer de bons rapports, puisqu’un agent qui a commis des fautes peut compromettre ces bons rapports, etc. Il s’agirait de bons offices et non d’arbitrage, mais de bons offices très discrets. On créerait ainsi doucement une atmosphère de meilleur vouloir, qui, avec le concours du temps, chloroformerait l’affaire. Un arbitrage l’aggraverait rapidement, je le crains.
A tout hasard, j’ai essayé d’esquisser un projet de réponse à la note du Ministère des Affaires étrangères de l’Uruguay et Vous l’adresse sous ce pli6. Je Vous demande pardon d’avoir gardé une semaine le dossier de cette affaire et d’avoir ainsi provoqué au bout de quatre à cinq jours votre télégramme de rappel; j’ai cru que le dernier rapport de M. Rodé étant arrivé à Berne le 28 décembre et y ayant séjourné jusqu’au 8 février, il n’y avait pas indiscrétion à examiner mûrement une affaire où Vous me demandiez de Vous donner, sur toute la question «très franchement un avis». Ce n’est pas si simple que cela en a l’air, et, au cours de mon travail, je ne cache pas qu’à diverses reprises j’ai eu des hésitations sur les conclusions auxquelles j’aboutirais; je Vous en aurais fait part sans la moindre hésitation si j’avais été amené à penser que notre attitude n’était pas défendable.