Le volume 18 des Documents Diplomatiques Suisses couvre la période de juillet 1949 à avril 1952. La situation internationale est marquée par la tension grandissante entre les deux blocs; elle connaît son paroxysme dans le conflit qui éclate et se poursuit en Corée.

Dans ce contexte, la conduite de la politique de neutralité est soumise à une épreuve majeure. En effet, liée sur le plan moral et économique au bloc occidental, la Suisse doit-elle pour autant participer aux interdictions d’exportations de tous les produits dits stratégiques, décrétées par le gouvernement des Etats-Unis d’Amérique, à l’encontre des Etats communistes? Face à ces pressions comment faire prévaloir la neutralité proclamée de la Suisse?

Après bien des discussions, les responsables américains acceptent partiellement le principe du «courant normal» revendiqué par la Suisse dans ses échanges économiques avec les pays du bloc communiste. En proposant des listes de produits interdits à l’exportation vers les pays communistes, les Etats-Unis imposent pratiquement à la Suisse l’obligation de les prendre en compte si elle veut s’épargner des sanctions sur le marché américain; aussi l’arrangement convenu entre les deux gouvernements connu en tant que «Hotz-Linder Gentlemen’s Agreement» constitue-t-il une «solution pratique» qui permet surtout à la Suisse de développer ses échanges avec son principal partenaire commercial que sont les Etats-Unis; malgré les exigences de ces derniers, les modalités prévues sauvegardent, aux yeux du Conseil fédéral, sa politique de neutralité. Celle-ci trouve d’ailleurs dans le conflit de Corée une occasion d’en faire valoir l’intérêt. En effet, la Suisse est sollicitée à faire partie de la Commission internationale de contrôle de l’armistice en Corée, mission qu’elle accepte en y détachant des officiers aux côtés d’autres délégations militaires placées sur la ligne séparant les deux Corées.

Sur le plan multilatéral, la diplomatie suisse poursuit sa coopération au sein de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) et de l’Union européenne des paiements (UEP), à laquelle elle adhère en 1950. En revanche, elle se tient à l’écart du Conseil de l’Europe qui vient d’être créé; le jugeant trop politique, elle se contente d’y envoyer des représentants qui prennent part aux travaux des comités techniques. Face au Plan Schuman dont on mesure bien à Berne l’importance pour l’économie suisse, il s’agit pour l’instant d’en suivre la mise en œuvre, mais il n’est pas question de s’y associer.

Quant aux relations avec l’Organisation des Nations Unies (ONU), elles sont de plus en plus étroites et concrètes du fait de l’installation progressive à Genève d’organisations spécialisées, au sein desquelles travaillent de plus en plus de fonctionnaires et experts suisses dont certains y assument des responsabilités. De la sorte, les responsables de la diplomatie suisse sont informés à bonne source des affaires traitées et des questions mises à l’ordre du jour des conférences ou réunions spéciales des organisations internationales auxquelles la Suisse a adhéré. Le gouvernement fédéral refuse en revanche de prendre part aux travaux du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), dont le secrétariat est installé à Genève, argumentant de son manque d’universalité, mais il ne s’oppose pas à l’émission d’emprunts en Suisse par la Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD), bien qu’il n’en soit pas membre.

Sur le plan économique, ce sont les négociations au sujet de la mise en œuvre de l’accord de Washington de 1946 qui occupent encore une place importante. Il s’agit notamment de régler la question des avoirs privés allemands bloqués en Suisse et du séquestre de sociétés suisses qualifiées «propriété allemande» par les Alliés. Le règlement de ce long contentieux est renvoyé à un arrangement direct à négocier entre la Suisse et la nouvelle République fédérale d’Allemagne. S’y ajoute le problème plus complexe encore du sort des avoirs en déshérence dans les banques et sociétés suisses, ayant appartenu à des victimes du pouvoir hitlérien; les modalités d’un règlement proposées par le gouvernement suisse sont discutées avec les représentants d’organisations juives américaines.
D’autres questions économiques et financières qui préoccupent le gouvernement fédéral ont trait aux conséquences de la dévaluation de la livre sterling sur le commerce extérieur suisse, aux négociations épineuses menées avec les Etats-Unis; premier partenaire commercial de la Suisse, les Etats-Unis exigent notamment l’introduction d’une «clause échappatoire» dans l’accord de commerce de 1936, les autorisant à supprimer unilatéralement certaines conditions d’échanges prévues dans l’accord avec leur partenaire. Comportant d’autres aspects qu’économiques, la vente et l’achat de matériel de guerre, notamment aux Etats-Unis, représentent un enjeu considérable sans oublier les ventes d’armes à la France, à l’Egypte et à Israël effectuées ou envisagées durant la période. L’influence des milieux suisses de l’industrie de l’armement non seulement auprès des autorités fédérales, mais aussi directement auprès de gouvernements étrangers intéressés à l’acquisition de matériel suisse, est une donnée non négligeable du rôle international de la Suisse dans un contexte de conflits ouverts ou de préparatifs de guerre qui marquent le début des années cinquante. Dans ce domaine, le Conseil fédéral doit élaborer des compromis touchant aussi bien sa politique de neutralité que la législation sur l’exportation de matériel de guerre pour tenir compte des besoins de la défense nationale.

Quant à la politique de sécurité intérieure et extérieure, les documents apportent un éclairage original sur le regard que portent de hauts responsables étrangers sur la fonction stratégique de la neutralité suisse et sur la capacité de défense du pays. Sont aussi documentées des mesures concrètes envisagées en cas de conflit en Europe pour mettre en sécurité les réserves or de la Banque nationale ou pour assurer l’ordre intérieur en cas de troubles.

Ce sont les rapports bilatéraux qui comptent le plus grand nombre de documents retenus ici. Dans les relations de la Suisse avec ses divers partenaires, ce sont les questions économiques qui dominent, mais celles-ci contiennent souvent une dimension politique; des questions proprement politiques, diplomatiques, culturelles et humanitaires n’en ont pas moins été aussi prises en considération, quand elles ont paru significatives, voire exceptionnelles.

Tout à fait original apparaît le début de la coopération économique et surtout financière avec l’Afrique du Sud. Complexes et incertaines sont les relations avec les nouvelles entités étatiques allemandes mises en place, donnant naissance à la République fédérale d’Allemagne (RFA) et à la République démocratique d’Allemagne (RDA) que Berne hésite à reconnaître. La diplomatie suisse s’évertue à affirmer le principe de l’unité de l’Etat allemand, estimant que les deux entités créées par les Puissances victorieuses ne sont que provisoires; mais à la suite de l’engagement des nouvelles autorités de Bonn à assumer les charges de l’ancien Etat allemand, elle se résout à procéder à la reconnaissance de la RFA avec laquelle elle réussit à apurer l’essentiel du contentieux résultant des obligations économiques et financières de l’ancien Reich à l’égard de la Suisse. Berne doit procéder à une réorganisation de sa représentation diplomatique et consulaire dans la nouvelle République fédérale et trouver avec cette dernière des arrangements de tous ordres pour reprendre les activités d’échanges commerciaux, mais aussi des personnes, prenant en compte la présence des Autorités d’occupation dont les compétences encore décisives au début de la période prise en considération sont progressivement dévolues aux nouvelles autorités allemandes. Avec la RDA, des solutions pragmatiques sont mises en œuvre afin de préserver les intérêts des milliers de Suisses établis dans la zone soviétique, à défaut de pouvoir conclure avec le Gouvernement est-allemand un accord similaire à celui qui a été signé avec Bonn, accord qui lui aurait permis de le reconnaître et d’établir des relations diplomatiques normales avec Berlin-Est.

Un autre défi s’est posé à la diplomatie suisse au moment du succès de la Révolution chinoise à la fin de 1949: fallait-il suivre dans sa retraite à Taïwan le gouvernement du Généralissime Tchang Kai-Chek et rester solidaire des Puissances occidentales qui refusèrent de nouer des contacts et de reconnaître les nouvelles autorités de la République populaire de Chine ou au contraire procéder à la reconnaissance de cette dernière, en faisant valoir la sauvegarde d’intérêts propres à la Suisse et sa politique de neutralité? Berne n’a jamais regretté d’avoir osé se singulariser par rapport au bloc occidental en installant sa représentation à Pékin dès 1950.

Comme dans les volumes précédents, nous n’avons pas pu retenir au chapitre des rapports bilatéraux des documents pour tous les pays avec lesquels la Suisse entretient des relations diplomatiques; nous avons dû nous limiter à choisir des documents qui rendent compte d’aspects significatifs d’affaires à régler telles que celles résultant en France des nationalisations ou des sanctions dont sont encore victimes des Suisses pour faits de collaboration ou celles relatives à l’indemnisation de dommages de guerre ou de mesures d’étatisation dans les pays communistes.
Très originales apparaissent les demandes de plusieurs gouvernements, notamment de l’Inde et du Pakistan pour l’envoi d’officiers instructeurs pour former des troupes de skieurs militaires dans la région du Cachemire, ou encore pour la désignation d’une haute personnalité suisse pour administrer l’organisation envisagée d’un plébiscite au Cachemire. Quant à la réponse du Gouvernement fédéral au Gouvernement iranien, sollicitant l’envoi d’experts suisses, lors du conflit entre Téhéran et Londres, résultant de la nationalisation de l’industrie pétrolière en Iran, elle montre la réticence de Berne à contrarier la Grande-Bretagne engagée dans un bras de fer avec Mossadegh.
Nous avons aussi jugé utile de documenter les considérations développées au sein de l’Administration fédérale au sujet de la création de nouvelles représentations diplomatiques dans des pays tels que l’Indonésie, Israël, Jordanie ainsi que du développement des services au sein de certaines Légations en y installant des attachés sociaux ainsi que des attachés militaires.
Quelques documents rendent compte d’aspects particuliers de la politique fédérale qu’il s’agisse du droit de parole et de publication d’étrangers en Suisse, de son soutien à des projets d’émigration au Brésil, d’aide aux réfugiés de la guerre de Corée ou du sort des enfants grecs victimes de la guerre civile ou encore du début de l’aide économique ou de la coopération technique aux pays économiquement arriérés, dont le premier bénéficiaire est le Népal.

Genève, février 2001    Antoine Fleury